1986年时任民政部部长崔乃夫先生，在给国务院请示发行彩票的信中提到，“它（彩票）取之于民、用之于民，主要是发展社会福利事业，加以定期公布开支，是会得到社会支持的。”

三十年多年过去了，中国已是全球第二大彩票国。而关于彩票的利弊，自晚清以来就争议不断。

晚清彩票：官办与商办并存

国人好赌自古有之，“六博争雄好彩来，金盘一掷万人开”，大诗人李白这首脍炙人口的绝句描绘了唐代博彩的盛大场面。

自秦汉以来，历朝历代都有禁赌的传统，满清也不例外。自打乾隆年间起，官方对于赌博就有厉行禁止之律例，包括“白鸽票”和“闱姓”在内的抽奖形式，始终就被当作赌博行为而屡遭查禁。

但是鸦片战争后，中国被迫开放，随之而来的还有真正意义上的近代彩票——吕宋票，这只彩票由西班牙在其殖民地菲律宾发行，约在19世纪60年代传入中国。最初吕宋票的销售范围仅限于租界，尽管清政府有禁赌之律例，但却对吕宋票束手无策。

吕宋票

有史记载，19世纪末仅上海一地吕宋票每月销售量3000-4000张，当时吕宋票每张价格12元（银元），全年发行12期，以此计算每年销售额应在50万元左右，利润十分丰厚。

1897年夏秋之交，苏北地区发生了一场特大洪水灾害，虽然清政府着手赈济，但却是杯水车薪。两江总督刘坤一为赈济洪灾，便向朝廷奏请发行“江南义赈彩票”。该彩票由商人缴饷承办，资金收入由商人掌控，此举开创了清末商办彩票本土化之先河，不久北洋顺直义赈彩票也获批发行。

见清政府放开了政策，众多洋商纷纷奏请在上海租界开设彩票公司。带有官方背景，由商人一手经办的彩票遍地开花。

虽然顺直、江南等地的义赈彩票需经政府批准，但是办理之权仍在商人，官府并不过问。到了1902年，时任湖广总督张之洞推行的湖北签捐彩票才首开官办彩票之先河。

张之洞推行彩票的初衷同样是为政府筹资，按照《辛丑条约》的规定，中国需赔偿列强本息合计9.8亿两白银，张之洞所在的湖北分摊到了一个大的数额——每年上交白银120万两。

虽然湖北经过张之洞的改革后显露繁荣之象，但还有很多地方需要用钱，着实招架不住朝廷摊派的赔款。然而圣命不可违，张之洞遂召集幕僚商讨对策，决定在不加重赋税的前提下筹集资金。最后，他们把目光投向了彩票。

张之洞奏请发行湖北签捐彩票，是为分担朝廷的巨额赔款，朝廷当然没有不批之理。1902年，湖北签捐总局在汉口成立，负责管理及批发签捐彩票。第一期定额20000张，每张售价6元（银元），头彩5万元，预定当年4月3日在汉口开彩。

湖北签捐彩票

为了扩大湖北签捐彩票的影响力，张之洞命全省各府、州、县建立彩票承销网点，又令各地将彩票的销售情况列入当年的政绩考核。当时汉口一条大街，长不过200码，而彩票店铺竟有四五家之多。

而在湖北以外的地方，张之洞当然不能以政令强制推行，所以湖北签捐总局不遗余力地在近代知名报刊《申报》《中外日报》《大公报》上广为宣传。很快，签捐彩票为多地彩民所知晓，湖北签捐总局在北京、天津、上海、广州等大城市都设有销售网点。

在张之洞的大力推行下，湖北签捐彩票每年的收入不仅足以赔偿战争赔款，而且还补贴了全省一半的财政支出。

回顾这一时期的彩票，公信力还是很高的，不论是吕宋彩票、江南义赈彩票还是湖北签捐彩票，几乎没有任何不返奖的情况，对于舞弊也绝不姑息。比如，湖北签捐彩票负责摇彩的广东人屡次舞弊，张之洞立即责令第三期头彩停发，并将摇彩二人处死，此举极大地增强了签捐彩票的公信力。

之后清政府禁绝彩票，跟公信力没有太大关系，在于彩票正逐渐背离原有公益性质。比如清末发行的破产彩票，上海泰昌东、同泰丰两家钱庄倒闭时，发行彩票6万张，头奖是坐落在英租界内的辛家花园，占地23亩，“园内楼台亭阁二十余处，围墙走廊池沼一应俱全”。

而且有些彩票的价格十分昂贵，1901年一块银元的购买力约是45斤大米，湖北签捐彩票每张6元，相当于270斤大米的购买力，但在发财梦的刺激下，穷人们依然趋之若鹜。

清末十年间，全国彩票泛滥，有人一夜暴富，更多的却是买彩票上了瘾，花光所有积蓄，以致家破人亡。

关于晚清的彩票，周恩来总理还有一段不愉快的往事。在他6岁那年，父亲与舅舅凑份子花50文铜钱，买了一张汉口鼎隆钱庄发行的彩票，中了1万元大奖。周家中大奖的消息不胫而走，亲朋上门祝贺，吃吃喝喝，所得的一半奖金很快就花光了，全家只能举债度日。

周恩来后来回忆，“得彩票，完全是昙花一现，我小时看到这状况就想，为什么前后有这么大的变化，所以我最反对彩票了。”

晚清彩票日趋泛滥，纰漏丛生，在“有伤风化”“有碍实业”等抨击声中，禁绝彩票的呼声不绝于耳。最终在各省谘议局的推动下，地方政府相继放弃这一敛财手段。宣统三年(1911年)刊印的《大清暂行新刑律》，最终在法律层面上正式禁绝彩票。

北洋时期的上海禁彩运动

辛亥之后，袁世凯执掌军政大权，而此人向来对彩票厌恶，在袁还是直隶总督时就取缔过北洋顺直义赈彩票。当初张作霖为了给袁筹措军费，计划在东北发行彩票，也被袁世凯一口回绝。

到了徐世昌在任时，北京政府开了一个口子。1920年华北大旱，为筹措救灾款项，内务部呈请发售义赈奖券，作为救灾资金的来源。对于这样的提议，考虑到中央政府拮据的财政状况，总统徐世昌对内务部的呈请予以批准，同意在全国范围发行义赈奖券。

这年3月还声称各省不得以工赈为名发行奖券彩票的北京政府顿时来了180度大转弯。此例一开，眼见义赈奖券销售旺盛，财源滚滚而来，各省督军于是相继效仿，纷纷发售各省自己的彩票。

雨后春笋般出现的各类奖券彩票，在上海滩很快掀起了一股购彩热，三教九流各色人等，纷纷涉足其中。有鉴于此，不同的声音很快就出现了。

1920年8月，上海闸北新民路居民张敬澄，因见国内彩票种类繁多，而受彩毒者皆中下层民众，11日函呈淞沪警厅厅长，请其转详上海督军和江苏省省长，电呈政府一律禁止，以遏赌风。8月12日，这封信函被《申报》公开发表，随即引发热议。

8月下旬，上海各路商界总联合会致北京国务院的电文中即声称，自从各类彩票在上海发行之后，沪上可谓赌风日盛。从小东门到老北门一线，百分之八、九十的店铺都挂着出售彩票的招牌。这些打着慈善、公益旗号的彩票，反而害的不少人家破人亡，最终成了各地当局敛财的手段。政府应该及时禁止，否则社会上的人心人性就都要乱套了。

当时工商界人士反对彩票的动机很明确，民财的消耗使得民众的正常购买力下降，从而直接影响到了工商业的发展，长此以往，上海市场势非破产不止。真是不得不佩服当年实业家的大情怀，现如今能够经受住金融、房地产的诱惑而坚守做实业的企业家不多了。

面对来自各方面的反对，总统徐世昌表示赞同，令内务部予以禁绝。“以奖券流毒，已发行者，期满即行停止；未发行者，不准再行开设”。但是如此模棱两可的政令，并未彻底禁绝彩票，而是愈来愈多。

从1921年起，全国各地商界联合会开展多种活动，比如沪西商界联合会先后两次向江苏省议会请愿，同时直接致电北京政府内务总长，要求严行禁止彩票，并通告外省各团体，联合禁赌。

《商联会续请禁止奖券》，《申报》，1922年4月1日

1922年4月1日，全国商界联合会具呈北京政府内务部，要求“查案将部中准许发行之各种奖券，先行限期截止，通咨各省一律停办，以后永远禁止发行”。9月2日，时任中华民国总统黎元洪下令，从即日起，无论是否到期，全部永久停止发行，如有违反者，由司法部严办。

民国后期：彩票由政府主导

1927年，国民党推翻北洋政府的统治，建立了南京国民政府，这届政府对彩票的态度很明确，只能由政府主导。国民政府1928年颁布刑法，规定未经政府许可发行彩票，要处一年以下有期徒刑，及3000元以下罚金；1935年刑法修订，规定“办理有奖储蓄”也和私发彩票同罪。

这就跟当代彩票类似了，现在几乎所有国家都将彩票控制在政府手中，但是当时的彩票仍有一定的局限性。政府对彩票并无长期规划，各种奖券的推出仅为支持单一的公益项目，比如在当时流行的“航空公路建设奖券”、“黄河水灾救济奖券”。

航空公路建设奖券始于1933年止于1939年，共募集到航空公路建设资金6960万元，即募得项目所需资金后，彩票发行就告终结。黄河水灾救济奖券也一样，前后发行不到4年。不过相比今天有个好处，政府的彩票收入专款专用，容易追溯。

1927年-1937年是民国的黄金十年，体育彩票这时候也开始兴盛，赛马场和马票在天津以锐不可当之势蓬勃发展，在广州、上海等大城市也风靡一时。赛马场成了富人们寻找刺激的乐园，而穷人也常常梦想着通过彩票一夜暴富，于是也偶尔“碰碰运气”。

不过在民国后期经历了8年抗战和3年内战，彩票业的发展近乎停滞，未能给政府带来稳定的财政收入。

新中国彩票：30年卖出3万亿

在新中国成立后，彩票被视为资本主义社会的残留，加之周恩来个人的厌恶，“彩票太坏了，助长人的侥幸心理和不劳而获的思想，一提彩票我就烦，所以现在我把彩票废了，我要报复旧社会的彩票”，导致彩票在中国消失了数十年，几乎被人们遗忘。

直到1986年，周总理去世10年以后才有人重新提起了彩票。当时救助残疾人、孤儿、孤寡老人的各项福利设施严重不足，时任民政部部长的崔乃夫才在听取一位华侨的意见后，认为利用彩票筹资，不失为一个好办法。

7月22日，崔乃夫在给国务院总理的信中写道：”我国目前筹措资金的方法过于单一，主要是国家、集体两条，而个人和社会两个渠道尚未打通。致使国家和企业负担过重，一些应解决的社会问题又无力解决……募捐所得用于发展残疾人、孤儿、社会孤老事业和帮助那些生活无着的困难者。”

“社会上虽然也可能有反映，但不会很大。因为它取之于民、用之于民，主要是发展社会福利事业，加以定期公布开支，是会得到社会支持的。”

这封信受到了总理的高度重视，并于7月28日作出批示：原则同意。可向国务院写一报告议定。于是，民政部于8月18日向国务院正式报送了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》报告。

1986年12月，国务院同意发行福利彩票，但也指出，“必须看到，有奖募捐活动有其消极的一面，即容易助长人们的投机心理，因此要从严控制，只限社会福利”。

不过，第一套彩票当时没敢叫“彩票”，而是起了个中国化的名字———“社会福利有奖募捐”。

随后中央书记处、中央政治局也表示同意。崔乃夫主持的中国社会福利有奖募捐委员会于1987年成立，财政部仅仅借给他们550万元作为启动资金，还要求三年内必须全部还清。

1987年7月27日上午，具有里程碑意义的中国社会福利有奖募捐券首发式在石家庄市政府门前广场拉开了序幕，带头买下第一张彩票的是主管城建的副市长孙永生，省委书记、省长也分别让秘书为他们代购了100张，并表示：如果中奖，奖金全部捐给社会福利事业。

不过说实在的，1元对于那时候的老百姓不是一笔小数目，当时猪肉6角8分钱一斤，所以奖券推广起来比较困难，于是采用摊派的形式，甚至直接从企业职工的工资中扣除1元，然后发给一张募捐券。这在当时的企业中引起了轩然大波。

一个月后的8月28日，新中国彩票史上第一次摇奖仪式如期举行。一等奖2000元的获得者之一温国斌，是在河北新医学院的临时工，他当时为没钱结婚发愁。运气不错的温国斌仅买了几张奖券就中了一等奖，结果把婚礼办得很风光。

当这样一些例子广为流传后，募捐券的销售额稳步提升，1987年不过1740万元，1988年即达到3.76亿元。1995年，“有奖募捐委员会”更名中国福利彩票发行管理中心。

虽然全国性的体彩发行要晚于福彩，但是原国家体委对于体育彩票的尝试要早得多，1984年11月福建省发行了体育设施建设彩票，江苏、广东、河北、天津、贵州、四川、浙江等省市也相继发行了地方性体育彩票。

1994年，原国家体委向国务院申请在全国范围内统一发行、统一印制、统一管理体育彩票。经批准，1994-1995年度共发行10亿元体育彩票。筹集的3亿元资金主要用于补充第43届世乒赛等13项大型赛事的举办经费的不足。

自从体育彩票发行后，1995年全国彩票销售额从上年的18亿元陡增到了67亿元。都知道中国的财政收入增长要快于GDP的增长，而彩票销售额的增长又要快于财政收入，占财政收入的比例逐渐提升。2017年，全国彩票销售额突破4000亿元，30年累计销售3万亿元。

彩票销售占财政收入的比例

中国的彩票收入分配包括三项，其中50%用于返奖，发行费用还需15%，剩余35%就是彩票公益金。

50%用于返奖，这在全世界几乎是惯例。但是在这彩票最关键的环节，近十多年来丑闻层出不穷：武汉体彩舞弊、西安宝马案、扬州彩世塔案、黄阳爆炸案……

而在互联网彩票时代，“吃票”行为相当普遍，即你向其付款买彩后，虽在你所发单的信息里标明已出票，其实他并没在真正从售票机里打出来，而是赌你不中，彩金就是他的了。2015年中央决定取缔互联网彩票，在很大程度上打击了“吃票”。

在此次福彩中心负责人落马之前，中国彩票最大的丑闻应属中彩在线总经理贺文个人牟利27亿元。

2015年《经济参考报》记者王文志举报称，我国福利彩票重要票种之一的“中福在线”即开型福利彩票，其独家运营商中彩在线公司，已由名义上的国有控股企业“暗变”为高管掌控的个人“财富帝国”；该公司总经理贺文被指隐瞒监管部门，利用职权向自己暗中输送27亿元的利益。

他还指出，十余年来，中彩在线公司既负责“中福在线”系统开发测试和供应，又负责该生产系统的运营管理，集双重角色于一身。本该由中国福彩中心承担的系统管理和数据管理的重大职责，全部假手于贺文实际掌控的中彩在线公司。中国福彩中心历届主要领导都要求依法依规将“中福在线”运营权收归中心，但屡屡遭到贺文的抵制，最终不了了之。

除了这些基本证实的丑闻以外，返奖的不透明性也为广大彩民所诟病，每次有人中奖几百万几千万都裹得严严实实的，这让很多人对彩票的公正性产生质疑。

在彩民们的眼中，买彩票是一次投资，他们只关心彩票返奖，至于彩票的公益性质，他们并不在乎。但是彩票的发行费和公益金，占彩票的收入也有50%，正是这几个群众不太关心的环节，最容易滋生腐败。

每年从彩票收入中划出35%作为彩票公益金，中央和地方五五开，中央所有的彩票公益金有60%是社会保障基金，30%是专项基金，10%是社会公益和体育公益，至于地方所有的公益金流向就比较复杂了。

2014年11月至12月，审计署对18个省的省级财政、民政、体育行政部门及4965个彩票公益金资助项目进行抽查审计，审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%，大致占四分之一左右。问题所涉及的公益性项目大概854个，占抽查的公益项目的17%。