☑ 裁判要點

土地資源是寶貴的不可再生資源，我國土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促進社會經濟的可持續發展。在當前工業化和城市化推進的過程中，土地資源的供需矛盾尤顯突出，而閒置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。《閒置土地處置辦法》第二、第八、第十四條規定，閒置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。閒置土地未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權，但是因不可抗力或者政府、政府有關部門的行爲造成動工開發延遲的除外。

☑ 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申9069號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）海南龍成房地產開發有限公司。

法定代表人吳淑龍。

委託代理人林宏植，海南唐海律師事務所律師。

委託代理人黃蜀，海南唐海律師事務所實習律師。

被申請人（一審被告、二審上訴人）海南省瓊海市人民政府。

法定代表人符平。

委託代理人陳熙。

委託代理人李金良，海南中邦律師事務所律師。

被申請人（一審被告）海南省人民政府。

法定代表人沈曉明。

委託代理人高玉萍。

原審第三人（一審第三人、二審上訴人）中國信達資產管理股份有限公司海南省分公司。住所地：海南省海口市龍華區濱海大道**-**號信恒大廈**-**層。

負責人姚衛星。

委託代理人史雲禾。

委託代理人陳筱青，海南海地律師事務所律師。

再審申請人海南龍成房地產開發有限公司(以下簡稱龍成開發公司)因訴被申請人海南省瓊海市人民政府（以下簡瓊海市政府），被申請人海南省人民政府（以下簡稱海南省政府）以及一審第三人、二審上訴人中國信達資產管理有限公司海南省分公司（以下簡稱信達公司）無償收回國有土地使用權及行政複議一案，不服海南省高級人民法院於2018年12月20日作出的（2018）瓊行終1103號行政判決，向本院申請再審。本院於2019年7月30日立案受理，依法組成合議庭進行審查，並於2019年8月27日在本院第一巡回法庭組織各方當事人進行公開詢問活動，龍成開發公司的委託代理人林宏植、黃蜀，瓊海市政府的委託代理人陳熙、李金良，海南省政府的委託代理人高玉萍，信達公司的委託代理人史雲禾、陳筱青均到庭參加詢問。案件現已審查終結。

龍成開發公司申請再審稱：1.二審適用法律錯誤。瓊海市政府剝奪了龍成開發公司7天的聽證準備期、送達程序不合法等,侵害了龍成開發公司的權利，屬於重大且明顯違法的行爲，二審法院適用《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條的規定，認爲案涉行政行爲程序屬輕微違法，適用法律錯誤。2.二審認定案涉土地是閒置土地屬於認定事實錯誤。龍成開發公司未針對19.74畝土地重新支付土地款，瓊海市政府同意免收煙塘鎮建設煙塘新墟徵用94.5畝土地的出讓金90萬元，均可說明其案涉19.74畝土地在已開發建設達80%的98.86畝土地範圍內，是一個整體，與98.86畝地統一徵地、統一規劃、統一報批和建設不構成閒置。3.19.74畝土地至今未報建是由於政府未完成規劃、立項，未出臺控制性詳細規劃造成。4.原審程序錯誤。本案與信達公司作爲原告提起的（2018）瓊96行初157號案件，均是針對海府（2017）180號無償收地決定（以下簡稱180號無償收地決定）和瓊府複決（2018）41號複議決定（以下簡稱41號複議決定）提起的訴訟，原審法院未合併審理，程序違法。綜上，二審判決查明事實不清，適用法律有誤，請求撤銷二審判決，裁定發回重審，或改判撤銷被申請人作出的180號無償收地決定和41號複議決定。

瓊海市政府辯稱：180號無償收地決定認定事實清楚、證據確實充分、適用法律正確、程序屬於輕微違法。1.因龍成開發公司經營執照已吊銷，政府部門聯繫不上龍成開發公司工作人員，於2017年6月29日在《海南日報》上刊登了關於案涉土地的《瓊海市國土資源局關於送達的公告》。後龍成開發公司主動聯繫上瓊海市政府後，瓊海市政府向龍成開發公司補正了調查程序，並安排了聽證，保證了其陳述、申辯及提交證據的權利。2.土地閒置已經遠遠超過2年時間，屬於閒置土地。3.龍成開發公司從未對土地進行開發建設,屬於其自身原因造成。4.瓊海市政府在擬定土地閒置方案時，已經依法通知了抵押權人。5.信達公司作爲原告的（2018）瓊96行初157號案件，經二審發回重審後，已經作出了終審判決,駁回信達公司起訴。該案與本案不應合併審理,請求駁回龍成開發公司的再審申請。

本院經審查查明，信達公司作爲原告訴180號無償收地決定和41號複議決定的（2018）瓊96行初157號案件，二審經海南省高級人民法院（2018）瓊行終1087號行政裁定發回重審後，海南省第一中級人民法院（2019）瓊96行初23號行政裁定裁定駁回信達公司起訴，信達公司不服，提起上訴，海南省高級人民法院已於2019年8月6日作出（2019）瓊行終391號行政裁定，維持一審裁定。

本院經審查認爲，土地資源是寶貴的不可再生資源，我國土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促進社會經濟的可持續發展。在當前工業化和城市化推進的過程中，土地資源的供需矛盾尤顯突出，而閒置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。《閒置土地處置辦法》第二、第八、第十四條規定，閒置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。閒置土地未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權，但是因不可抗力或者政府、政府有關部門的行爲造成動工開發延遲的除外。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項規定，行政行爲程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行爲。《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十六條規定，通知、送達等程序或者其他程序輕微違法，且對原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權利不產生實質損害的，屬於行政訴訟法第七十四條第一款第（二）項規定的“程序輕微違法”。

本案中，瓊海市土地管理局與龍成開發公司於1996年6月25日簽訂《國有土地使用權出讓合同》，約定龍成開發公司受讓案涉19.74畝的國有土地使用權。瓊海市政府於1997年6月給龍成開發公司頒發海國用（97）字第688號《國有土地使用證》。此後，直至2017年12月29日瓊海市政府作出第180號無償收地決定時，龍成開發公司一直未開發，一、二審法院認定案涉19.74畝土地構成閒置正確,瓊海市政府作出無償收回土地決定，符合上述規定，因2017年3月開始的收地過程中，龍成開發公司營業執照已被吊銷，工商信息顯示最近一次覈准日期爲2003年12月15日，瓊海市政府在窮盡各種送達方式仍聯繫不到龍成公司的情況下，於2017年6月29日在《海南日報》上刊登了有關案涉19.74畝土地的《瓊海市國土資源局關於送達<閒置土地調查通知書>的公告》。雖然收地過程中，瓊海市政府存在錯將有關文書送達給案外人海南龍成房地產有限公司、要求龍成開發公司倒籤文書、給抵押權人信達公司的留置送達不規範等問題，但龍成開發公司法定代表人吳淑龍及信達公司的代表均參加了2017年12月11日瓊海市國土局召開的聽證會，故瓊海市政府並沒有剝奪龍成開發公司和信達公司的陳述、申辯權，該程序瑕疵屬於輕微違法。一審以嚴重違反法定程序爲由撤銷180號無償收地決定，適用法律錯誤。二審以程序輕微違法，不應撤銷爲由，確認瓊海市政府作出180號無償收地決定的行爲違法，適用法律正確。海南省政府41號複議決定實體認定正確，但未能查明程序輕微違法問題，適用法律錯誤，一、二審予以撤銷正確。

龍成開發公司主張19.74畝土地包含在已開發建設達80%的98.86畝土地範圍內，不構成閒置，但《合作開發瓊海市煙塘鎮新區合同書》只是約定龍成開發公司與煙塘鎮政府合作開發98.86畝土地，並未簽訂統一的《國有土地使用權出讓合同》，也未辦理統一的《國有土地使用證》。案涉19.74畝土地雖然在這98.86畝土地範圍內，但其經分割後已單獨簽訂《國有土地使用權出讓合同》，並辦理國有土地使用證，成爲一宗獨立的土地，確定是否屬於閒置土地當然應當以宗地爲單位，而不是以整體項目爲單位。不能以整體項目中其他相關當事人在另外宗地的投入，作爲本案當事人在本宗土地上的投入；更不能以整體項目開發達80%，否定本宗土地未動工開發的事實。以此爲由申請再審，理由不成立。龍成開發公司主張閒置是因爲沒有控制性詳細規劃造成，但龍成開發公司不能證明因政府未批准案涉土地所在片區控制性詳細規劃而致其沒有獲得報建許可，並導致其無法動工開發，且在1997年至2017年長達20年的時間裏，龍成開發公司一直未向主管部門提交報建申請，且原98.86畝土地根據原瓊海市規劃局向煙塘鎮政府作出的《關於煙塘鎮居住區詳細規劃的批覆》，大部分已經報建成功並開工建設完畢，故案涉地塊是否有控制性詳細規劃與土地閒置之間沒有必然聯繫，不能成爲阻卻申請開發的理由。龍成開發公司還主張本案與信達公司作爲原告提起的（2018）瓊96行初157號案件應合併審理，因海南省高級人民法院（2019）瓊行終391號行政裁定已作出終審判決，駁回信達公司的起訴。原審沒有合併審理，對本案實體處理沒有實質影響。

綜上，龍成開發公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回海南龍成房地產開發有限公司的再審申請。

審判長 楊志華

審判員 田心則

審判員 寇秉輝

二〇一九年九月二十九日

書記員 唐勁松

裁判文書網發佈日期：2019-12-03

來源：魯法行談

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