【独家】进水超标导致出水超标的锅究竟谁来背？

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作者简介：

靳林明世泽律师事务所合伙人；发改委、财政部双库专家

苏玲琼世泽律师事务所律师；主要执业领域为基础设施投资、房地产、金融业务

近日，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院对乌鲁木齐经济技术开发区西站污水处理厂（“原告”或“西站污水处理厂”）诉乌鲁木齐市环境保护局（“被告”或“乌市环保局”）环保行政征收案作出判决，判决驳回西站污水处理厂要求撤销被告作出的排污费征收决定的诉讼请求。

该判决在业内引起了广泛关注，不少同仁纷纷为西站污水处理厂喊冤叫屈。事实究竟是怎么样的？孰是孰非，本文试着进行简要分析。

一、基本案情

2017年4月13日，乌鲁木齐市环境监测中心站对西站污水处理厂进行监测，监测报告显示，粪大肠菌群超标排放。2017年7月25日，被告乌市环保局对原告西站污水处理厂作出乌环费字[2017]66号《排污核定与排污费缴纳决定书》，核定原告2017年4月至2017年6月应缴纳各项排污费699,348.18元。

原告认为其排污超标是因为案外人多次向西站污水处理厂进水口倾倒含油污染物，导致进水口污染物超标，从而致使西站污水处理厂排污超标，因而认为原告不应当作为排污费的缴纳主体，遂起诉乌市环保局，要求撤销乌市环保局作出的乌环费字[2017]66号《排污核定与排污费缴纳决定书》。

二、裁判结果

法院经审理后认为，原告西站污水处理厂未提供充分证据证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因果联系；按照《城镇排水与污水处理条例》第五十条规定：“未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，应由城镇排水主管部门处理”，原告西站污水处理厂应当按照法律规定向有管理职责的单位主张，而不应向被告乌市环保局主张；被告乌市环保局履行了监测、询问、送达等程序，并向原告西站污水处理厂告知了作出决定的事实、理由、依据及享有的权利，履行了告知义务，被告乌市环保局的所做排污核定与排污费缴纳决定事实清楚、程序合法，适用法律、法规正确，遂驳回西站污水处理厂的诉讼请求。

三、法律分析

以案说法，我们来咬文嚼字的分析一下此案的判决逻辑以及其对污水处理厂的启示。

（一）因果关系重要么？

“原告西站污水处理厂未提供充分证据证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因果联系”。从技术上说，进水水质超过设计标准，未必一定会引起出水水质超标。但这句话引起的疑问在于，如果原告证明了进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因果联系，是否意味着，原告就可以不用缴纳排污费了？

根据《水污染防治法》相关规定，城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。但相关法律法规并没有规定进水水质超标情况下，可以豁免城镇污水集中处理设施运营单位的责任。

就本案而言，基于西站污水处理厂排水水质不达标，乌市环保局作为行政执法主体，依法采取行政措施，形式上看没有问题。只看污染结果，无问污染原因。由此看来，法院的关于因果关系的这句话完全多余，反而引起更多疑问。

就本案而言，法院在行政诉讼案件中审查行政机关行作出行政行为的依据和程序是否符合法律法规的规定。因此，在行政诉讼案件中，进水超标不能作为污水处理厂出水超标的免责事由。

（二）堤内损失堤外补

在实践中，污水处理厂因进水超标导致出水超标被行政处罚或征收排污费的个案很多，这已经成为一个比较突出的问题。可能是注意到越来越多的“污水厂排污”负面新闻，环保执法要要做到宽严相济，近日，河北省环保厅发文，明确“对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理（处罚）”。即便如此，环保部门也没有说不处罚污水处理厂。目前，从法律层面难以有效规避污水处理厂承担该等行政责任的风险。

实际上，在环保PPP项目中，严谨的污水处理特许经营合同对于约定进水超标的情况都会区分情形做出约定。

一般而言，因进水超标导致出水超标的风险应当由政府方承担，双方可在特许经营合同中约定因进水超标导的情况做出不同处理。比如，长期进水水质超标可能会导致污水厂的处理成本增加，增加设备等资本性支出，双方应该另行确定污水处理服务费价格。短期进水水质超标时污水处理厂是否有权拒绝处理，如果处理了但出水超标引致的行政处罚、行政征收而导致的污水处理厂损失由政府一方承担，在具体合同条款应包括承担行政责任的情形、责任豁免、补偿/赔偿金额、补偿/赔偿程序等，具体合同条款应尽可能细致、严谨，以保证合同条款的可执行性。

如果环保执法机构和污水处理特许经营合同签约主体不同，通过该等合同条款安排，污水处理厂在依据法律承担行政责任后，则有权根据特许经营合同向签署该合同的政府方主张补偿/赔偿。理论上，污水特许经营合同是实施机构代表人民政府签署的，两个部门一个罚，一个补，完全是折腾，但这是条块切割的情况下不得已的一种折中处理。

如果环保执法部门就是污水处理特许经营合同的签约主体，在进水水质超标情况下，环保部门对污水处理厂采取行政措施时是否还这么理直气壮呢？此时，行政权力和合同约定的风险承担发生了竞合。罚还是不罚，这是一个问题。

需要注意的是，上述关于行政责任风险分配的合同条款安排要考虑法律变更可能导致该等行政责任风险的变更，例如，2018年1月1日《环境保护税法》实施后，排污费被环境保护税所取代；2017年修订后的《水污染治理法》增加了按日处罚的相关规定，上述关于行政责任风险分配的合同条款应当为法律修改预留接口。