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作者：赵福刚 沈阳市沈北新区国有资产管理办公室 1

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、棚户区改造安置房等构成。

一般都是通过发行债券、资本证券化等债务融资工具进行资金筹措。

本文通过回顾保障性住房的多种资金筹措方式，结合相关政策进行分析。 1

保障房支持政策

据不完全统计，从2011年开始，国务院及相关部委等相继印发了保障建设的相关支持政策。部分政策详见下表：

2          

    保障房项目的主要筹资手段  1

债券发行

企业债券：

2011年发改委办公厅印发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1388号）文件，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。

在2018债券年会上，国家发展改革委财金司副巡视员田原表示，企业债券将继续重点支持轨道交通、高速公路、棚户区改造、保障性住房、标准化厂房、城市停车场、城市地下综合管廊等重点领域、重点项目建设，继续把服务实体经济作为企业债券工作的出发点和落脚点，在支持实体经济发展中发挥更大作用。

专项债：

2018年3月，财政部、住建部联合印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法的通知》（财预〔2017〕28号）文件。文件要求，为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作。

2018年6月，天津市财政局招标发行2018年第一批天津市棚户区改造专项债券，期限5年，发行规模15亿元，到期一次性还本付息。全国首单棚改专项债花落沽上。

随后，全国多地都有发行棚改专项债。 2

政府购买服务

2015年6月，国务院出台《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）文件，这也是迄今为止，在保障房棚改领域规格最高的政府性文件。文件第三项“创新融资体制机制”中的“（一）推动政府购买棚改服务”中“各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法”。

2018年10月25日，住建部副部长倪虹在北京主持召开部分省市座谈研究2019年棚改政策。会后传出如下信息：

一是政府购买棚改服务模式取消，研究其它贷款方式，鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。

二是2019年棚改以发行专项债券为主。

三是新三年棚改计划必须实施，严格把好棚改范围和标准，棚改项目要精准，收益能平衡的有多少，不能平衡的有多少。

四是对棚改户建档立卡，实行城市脱贫攻坚，对难以实施的向国务院建议从资金和政策支持单列管理。

五是棚改货币化安置政策不搞一刀切，要因地制宜，因城施策，一城一策。 3

资产证券化

发行情况：

据不完全统计，从2016年至今，ABS市场上成功发行的涉及保障房项目约9单，总发行规模约63亿元。

目前最新的保障房ABS产品是在2018年8月31日，上交所对由武汉地产开发投资集团有限公司作为发行人、由长江证券资管公司作为专项计划管理人的“长江资管-武汉地产公租房资产支持专项计划”（以下简称“专项计划”）发行总规模8.915亿元，期限18年审核通过。

11月14日，专项计划成功设立，平均票面利率5.08%。 该产品是全国首单以公租房租金收入作为底层资产的资产证券化。详见下图：

根据定债估计系统显示，5.08%的平均票面属于相对较低的融资成本。

与以往保障房ABS产品的底层资产不同，武汉保障房ABS的底层资产是公共租赁住房的租金收入，也是打响了公租房ABS的第一枪。

发行条件：

一是四类保障房可发ABS：公共租赁房、廉租房、经济适用房和限价商品房，目前资产证券化实务中安置房和棚户区改造房收益权也常作为保障房ABS的基础资产。

二是需纳入省级及以上保障房项目目录。

三是发行人退平台名单。保障房ABS属于证监会主管ABS，发行人需退出“地方政府融资平台名单”，由“监管类”变为“监测类”。

四是发行人级别。目前成功发行的案例中最低级别为区级保障房建设公司。

五是现金流覆盖ABS本息倍数。销售收入的现金流入对优先级资产支持证券各期本息覆盖倍数通常要求达到最低1.2倍。 3

结语

随着各地保障房需求的不断增加，资金问题会变得越来越突出。各地方政府及城投公司应加大对保障房筹资工作的研究力度，又好又快的完成保障房建设的筹资工作。

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