摘要：自然资源统一确权登记是明晰自然资源资产产权归属和内容的一项基础性工作，其成果利用贯穿于生态文明建设的全过程，这就要求应将自然资源统一确权登记试点置于建设完整的生态文明制度体系中谋篇与实践。这些成果是各地领会党中央关于生态文明建设系列文件精神，聚焦自然资源统一确权登记系统建设，以《办法》为主要蓝本，衔接其他生态文明制度试点，开展确权、调查、登簿工作形成的。

既要看到成果和突破，也要重视瓶颈和问题，更要补齐短板，持续丰富完善自然资源统一确权登记制度

摄影/方黎明

2018年7月，自然资源部组织召开自然资源统一确权登记试点工作评估验收会。至此，2016年年底部署的自然资源统一确权登记试点工作（以下简称“试点工作”）已经告一段落。按照自然资源部的部署，从2018年年底开始，将在全国全面铺开、分阶段推进重点区域自然资源确权登记。

总结试点工作经验，发现问题并给出对策，有利于自然资源统一确权登记制度探索的持续深化，有利于推进生态文明体制改革的深入。为此，笔者结合参与多个地区试点工作的经历，对试点工作取得的成果、存在的问题进行梳理分析，并对加快推动建立统一的自然资源确权登记系统提出建议。

试点工作取得的成果

在业务体系建设与经验积累上实现了零的突破。一是奠定了《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称《办法》）修改升级的实践基础。各试点地区按照工作部署，在前期反复论证技术路线、登记程序、登记簿册设计的基础上，就试点区域所具有的自然资源禀赋，分别开展了自然资源全要素或专项内容的登记单元划分、确权调查、首次登记等探索工作，总结提出了“自然资源统一确权登记指引”，对《办法》提出了完善建议。这些成果，填补了自然资源统一确权登记业务体系的空白，在一定程度上成为了国家层面自然资源统一确权登记业务框架、标准规范体系的雏形，也为《办法》修改升级提供了接地气的实践依据。

二是提交了用于对标检验的实物载体。各地普遍以自然资源登记单元为对象，建立了自然资源确权调查数据库，形成了自然资源登记簿及档案等实体成果。这些成果是各地领会党中央关于生态文明建设系列文件精神，聚焦自然资源统一确权登记系统建设，以《办法》为主要蓝本，衔接其他生态文明制度试点，开展确权、调查、登簿工作形成的。它们是在国家层面对标生态文明制度建设的总体要求，检验《办法》科学性、完整性、协调性和实操指导能力的最直接最具说服力的鉴证，也为下一步深化自然资源统一确权制度建设校准了方向。

三是积累了工作经验。各试点地区普遍以前期方案制订与专家论证为先，定准目标、明确任务、密谋措施、追求突破；政府主要领导挂帅、强力部门牵头、自然资源部门主导、相关部门专人负责；关键节点，指导督导，对标对表对题，纠偏纠错，层层传导压力；资料提交程序化留痕备查，成果认定现场化上下级互动。

理论与实践互动，形成了一系列基本共识。一是对物质与空间统一的自然资源有了新认识。试点触发了对自然资源本质的再次认识和对自然资源范畴的深入讨论，在新的高度上达成了对自然资源内涵认识的趋同：作为自然资源资产产权客体，应该是自然的并具有价值的，除了为人类社会经济发展提供物质或能量且以物质形态存在的水、林、草、地、矿是自然资源外，由水、林、草、地构成并为人类生存发展提供生态产品和生态服务的自然生态空间，也应属于自然资源范畴，也应作为资产产权客体予以赋权和登记。

二是初步形成了自然资源分类的努力方向。各地试点普遍意识到，自然资源分类在各项生态文明制度建设、绿色发展理念落实、自然生态精准监管中起着共同的基础性专业支撑作用。鉴于土地是其他各类自然资源的共同载体，因此，补齐自然资源高层分类短板，化解目前自然资源各行业分类交叉问题，应以更高的站位完善升级现有土地分类，整合林、水、草、矿行业分类标准，努力形成具有高层次统领的可为整个生态文明各项制度所共享利用的自然资源分类体系。

三是自然资源登记单元边界性质基本明朗。对于自然资源登记单元边界，原来有着不同的认知。经过试点工作，各方对于登记单元边界定性已基本明朗，即单元边界定性不能一概而论，需要因地制宜，依据国土空间范围内所禀赋自然资源的资源功用和环境功用比重，界定登记单元边界性质。对于资源功用为主的经营性自然资源，以国家所有与集体所有之间的界线作为登记单元边界；对于生态功用为主，或资源功用与生态功用同等重要的公益性自然资源，以行政管理确定的以保护生态为目的的界线作为登记单元边界。

四是更加明确了基于不动产登记的宗旨。从不动产登记产权体系独立出自然资源所有权的登记业务设计，体现了所有权与使用权分离的自然资源资产产权制度改革方向。通过“两权”的分离登记，为在同一所有权客体上赋予多个使用权，并配置登记为不同的使用权权利主体进行了设计安排。同时，这样既保持了两类权利客体设定上的同一，又通过权利关联明确了使用权的权利内容应受到其所有权主体为维护公众社会利益所设定的管制要求。

五是管制的底限和红线意识普遍增强。在自然资源登记簿内容设定上，要求将登记所涉及的国土空间的公共管制要求登簿记载，即明确登记单元内自然资源开发利用不能突破的生态空间底限。加上环保督察等的持续高压态势，登记机构以及相关部门普遍意识到管制的严肃性与刚性，底限和红线思维明显增强，严格对待管制要求的登簿。

分项与综合试点工作实践揭示了矛盾和问题。一是限制发展的地方担忧。经济发展进入新常态，党和国家也将生态文明纳入“五位一体”总体布局，但唯GDP论英雄的惯性思维在地方还有一定土壤，相当多的地方担心自然资源确权登记会限制地方发展。

二是开发利用与生态保护的冲突。试点工作基于设定的登记单元整合各类公共管制要求，对照这些公共管制的内容依法设立的自然资源用益物权不符合管制要求的情况或多或少地存在，未经授权被占用的自然资源在登记单元内也有分布。开发利用与生态保护的冲突问题不解决，加强自然资源国家所有权权益保护、强化自然生态监管的统一确权登记目标的落实将是不充分的。

三是生态完整与行政管辖的不匹配。对于定位于保护主导生态功能的自然资源，其国土空间跨越多个县级行政区的情况很常见。如机械式地按照属地登记原则进行确权登记，因为事权分配，会人为影响该国土空间生态功能的完整保护以及公共管制的协调一致，自然资源管理碎片化问题依旧；如由上级部门指定某登记机构进行登记，跨区域的确权调查协调工作复杂，难以发挥权属纠纷调处的属地优势。

四是缺乏统一完整的自然资源调查信息支撑。摸清自然资源状况及其所发挥的生态功能，是自然资源确权登记的一项前置性基础工作。虽然分行业开展过自然资源的综合或专项调查，但由于自然资源的自然连续变化、林水草等季节性周期变化、珍稀动植物资源时空变化，加上综合或专项调查是在原来比较独立的土地、林业、水利、农牧业管理体制下完成的，现存的各类自然资源调查成果存在时点不衔接、现势性差异大、空间尺度不一致、空间覆盖不完整、与土地调查成果衔接不到位、成果质量良莠不齐等不足，与统一的自然资源确权登记的需要差距较大，而试点工作时间短、工作量大，难以组织覆盖全部自然资源领域的专业队伍短期内补齐这一短板。

遇到的瓶颈与问题

工作氛围亟须优化，“试行”与“实行”需要明确区别。一是容错机制缺失，同时面临诸多“天花板”。虽然《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》《国家生态文明试验区（福建）实施方案》中指出，健全激励机制和容错纠错机制，允许试错，宽容失败，但在各地试点过程中怕捅娄子、怕担责任、怕得罪人的心态仍比较普遍。同时，虽然与客观现实严重不符，各种“夹生饭”导致失真的权属界线、耕地保有面积、森林面积、绿地面积、水面保有面积等数据还是成为了试点工作无法突破的“天花板”。

二是试点登记成果法律定性不明，后顾之忧影响创新。自然资源统一确权登记是一项全新的改革工作，试点工作不同于为对成熟制度进行局部优化而开展的其他试点。七部委出台的《自然资源统一确权登记试点方案》（以下简称《方案》），并没有特别区别试点的“登记”与正式制度的“登记”，没有明确定性试点所产生簿册的法律效力。许多试点单位认为试点产生簿册具有正式效力，实践过程中不免带有或多或少的后顾之忧，未能放开手脚大胆试，影响了试点创新。

三是《办法》对试点的约束不明，实际工作思想解放不充分。《方案》明确要求试点地区在实践基础上，提出对《办法》的完善建议说明，《办法》只是为试点提供了一个指导“蓝本”，是可以依实际需要突破的。但有试点地区或多或少地将《办法》视为不能逾越的行政规定而机械式地遵守，在实际工作中不能充分解放思想。

四是科学态度不够，捆住了试点工作手脚。各试点地区虽然形式上已经完成规定动作，但笔者了解的许多试点科学态度不够，面窄点浅，存在机械套用不动产登记定式思维、不犯错的试点心态，限制了试点工作的开拓创新。

试点深度、广度距离制度成型尚有差距。一是试点与生态文明制度体系衔接不够。自然资源统一确权登记是明晰自然资源资产产权归属和内容的一项基础性工作，其成果利用贯穿于生态文明建设的全过程，这就要求应将自然资源统一确权登记试点置于建设完整的生态文明制度体系中谋篇与实践。事实上，笔者接触的多数地方的试点站位偏低、视野不宽，重资源的经济效用，轻空间的生态价值，将不动产登记思维简单套用到自然资源统一确权登记试点实践上。如自然资源确权登记或多或少地被碎片化处理，确权调查分类体系与登记程序基本未纳入自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计等制度运行的需求，登记内容注重于经济资产的数量与质量，缺失生态功能定位，忽视生态质量指标，难以支撑建立生态保护成效与资金分配相结合的生态补偿制度运行等。

二是自然资源资产产权体系梳理不到位。《方案》将“梳理自然资源资产产权体系”列为四项试点任务之一，其目标是基于自然资源的资源效用和生态效用，以绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是生命共同体、自然价值与自然资源资本的时代认知，形成符合社会主义市场经济规律的林水草地矿以及自然生态空间的资产产权清单。但各地试点工作中，除水流试点略有涉及外其他成果寥寥。

三是登记数量、质量指标体系化不足，科学性有待提高。自然资源确权登记应该服从、服务于健全自然资源资产产权制度和推进人与自然和谐共生建设，数量、质量是表征资产的两类核心指标。一些试点地区对林水草地的数据质量指标的选取，更多的是基于衡量资源的物质价值需要，系统性、科学性不足，特别是忽视了自然资源所发挥的生态作用。

四是用益物权与管制的矛盾未得到关注，欠缺化解机制的探索。划定自然资源登记单元并为其集结各类管制要求后，落在登记单元范围内的各类用益物权的行使应该受到管制要求的限制，这是体现保护优先的必然要求。各地在试点工作中，主要关注的是针对划清自然资源国家与集体所有权之间边界的争议调处，普遍没有关注现有用益物权与管制要求的冲突问题，更难谈及探索化解途径。

深化试点的建议

上述瓶颈和问题的存在，固然有国内外基础空白、旧有体制机制束缚、各项生态文明制度改革齐头并进、自然资源调查不充分、不衔接等客观原因，也有主观认识偏差、探索方法科学性不足、政绩观扭曲、求成怕败等人为原因。对此，笔者提出如下建议。

一是创造有利于创新的良好氛围。按照中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》精神，营造深化自然资源统一确权登记试点的良好氛围。结合改革任务，出台为坚持原则、敢闯敢试、勇揭沉疴的干部撑腰鼓劲的具体措施；加强对新形势下自然资源开发利用新内涵的宣传，以新的发展观代替旧理念，激发社会公众的支持热情；有关部门出台的指导文件中，要将鼓励创新落到实处。

二是加强新形势下的自然资源资产产权体系理论研究。生态文明建设是自然资源统一确权登记的初心。目前，自然资源资产产权权利体系更多关注的是土地及依附于土地的物质资源的市场化开发利用，对体现环境因素生态效用的产权研究还相对滞后。建议加强生态环境产权的研究，识别更多可赋权的各类生态环境资源、更多可由市场运行的生态环境产权，为自然资源确权登记提供更加立体的自然资源资产产权理论体系。

三是多措并举，化解确权纷争。自然资源确权登记不仅是对现有权利的梳理和明确，更是对自然资源收益权的依法合理归置。除了对非法占用自然资源的应坚决取缔外，对于合法取得的不动产权利，建议基于管制底限不突破、合法权益不受损的原则，提前谋划登记单元内产业结构调整、管护招募、新产业培育等与受限不动产权利调整的结合，为化解确权纷争提供更多、更有效的途径。

【来源】《中国不动产》2019年第3期

【作者】北京新兴华安智慧科技有限公司　常戈群