摘要：自然資源統一確權登記是明晰自然資源資產產權歸屬和內容的一項基礎性工作，其成果利用貫穿於生態文明建設的全過程，這就要求應將自然資源統一確權登記試點置於建設完整的生態文明制度體系中謀篇與實踐。這些成果是各地領會黨中央關於生態文明建設系列文件精神，聚焦自然資源統一確權登記系統建設，以《辦法》爲主要藍本，銜接其他生態文明制度試點，開展確權、調查、登簿工作形成的。

既要看到成果和突破，也要重視瓶頸和問題，更要補齊短板，持續豐富完善自然資源統一確權登記制度

攝影/方黎明

2018年7月，自然資源部組織召開自然資源統一確權登記試點工作評估驗收會。至此，2016年年底部署的自然資源統一確權登記試點工作（以下簡稱“試點工作”）已經告一段落。按照自然資源部的部署，從2018年年底開始，將在全國全面鋪開、分階段推進重點區域自然資源確權登記。

總結試點工作經驗，發現問題並給出對策，有利於自然資源統一確權登記制度探索的持續深化，有利於推進生態文明體制改革的深入。爲此，筆者結合參與多個地區試點工作的經歷，對試點工作取得的成果、存在的問題進行梳理分析，並對加快推動建立統一的自然資源確權登記系統提出建議。

試點工作取得的成果

在業務體系建設與經驗積累上實現了零的突破。一是奠定了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）修改升級的實踐基礎。各試點地區按照工作部署，在前期反覆論證技術路線、登記程序、登記簿冊設計的基礎上，就試點區域所具有的自然資源稟賦，分別開展了自然資源全要素或專項內容的登記單元劃分、確權調查、首次登記等探索工作，總結提出了“自然資源統一確權登記指引”，對《辦法》提出了完善建議。這些成果，填補了自然資源統一確權登記業務體系的空白，在一定程度上成爲了國家層面自然資源統一確權登記業務框架、標準規範體系的雛形，也爲《辦法》修改升級提供了接地氣的實踐依據。

二是提交了用於對標檢驗的實物載體。各地普遍以自然資源登記單元爲對象，建立了自然資源確權調查數據庫，形成了自然資源登記簿及檔案等實體成果。這些成果是各地領會黨中央關於生態文明建設系列文件精神，聚焦自然資源統一確權登記系統建設，以《辦法》爲主要藍本，銜接其他生態文明制度試點，開展確權、調查、登簿工作形成的。它們是在國家層面對標生態文明制度建設的總體要求，檢驗《辦法》科學性、完整性、協調性和實操指導能力的最直接最具說服力的鑑證，也爲下一步深化自然資源統一確權制度建設校準了方向。

三是積累了工作經驗。各試點地區普遍以前期方案制訂與專家論證爲先，定準目標、明確任務、密謀措施、追求突破；政府主要領導掛帥、強力部門牽頭、自然資源部門主導、相關部門專人負責；關鍵節點，指導督導，對標對錶對題，糾偏糾錯，層層傳導壓力；資料提交程序化留痕備查，成果認定現場化上下級互動。

理論與實踐互動，形成了一系列基本共識。一是對物質與空間統一的自然資源有了新認識。試點觸發了對自然資源本質的再次認識和對自然資源範疇的深入討論，在新的高度上達成了對自然資源內涵認識的趨同：作爲自然資源資產產權客體，應該是自然的並具有價值的，除了爲人類社會經濟發展提供物質或能量且以物質形態存在的水、林、草、地、礦是自然資源外，由水、林、草、地構成併爲人類生存發展提供生態產品和生態服務的自然生態空間，也應屬於自然資源範疇，也應作爲資產產權客體予以賦權和登記。

二是初步形成了自然資源分類的努力方向。各地試點普遍意識到，自然資源分類在各項生態文明制度建設、綠色發展理念落實、自然生態精準監管中起着共同的基礎性專業支撐作用。鑑於土地是其他各類自然資源的共同載體，因此，補齊自然資源高層分類短板，化解目前自然資源各行業分類交叉問題，應以更高的站位完善升級現有土地分類，整合林、水、草、礦行業分類標準，努力形成具有高層次統領的可爲整個生態文明各項制度所共享利用的自然資源分類體系。

三是自然資源登記單元邊界性質基本明朗。對於自然資源登記單元邊界，原來有着不同的認知。經過試點工作，各方對於登記單元邊界定性已基本明朗，即單元邊界定性不能一概而論，需要因地制宜，依據國土空間範圍內所稟賦自然資源的資源功用和環境功用比重，界定登記單元邊界性質。對於資源功用爲主的經營性自然資源，以國家所有與集體所有之間的界線作爲登記單元邊界；對於生態功用爲主，或資源功用與生態功用同等重要的公益性自然資源，以行政管理確定的以保護生態爲目的的界線作爲登記單元邊界。

四是更加明確了基於不動產登記的宗旨。從不動產登記產權體系獨立出自然資源所有權的登記業務設計，體現了所有權與使用權分離的自然資源資產產權制度改革方向。通過“兩權”的分離登記，爲在同一所有權客體上賦予多個使用權，並配置登記爲不同的使用權權利主體進行了設計安排。同時，這樣既保持了兩類權利客體設定上的同一，又通過權利關聯明確了使用權的權利內容應受到其所有權主體爲維護公衆社會利益所設定的管制要求。

五是管制的底限和紅線意識普遍增強。在自然資源登記簿內容設定上，要求將登記所涉及的國土空間的公共管制要求登簿記載，即明確登記單元內自然資源開發利用不能突破的生態空間底限。加上環保督察等的持續高壓態勢，登記機構以及相關部門普遍意識到管制的嚴肅性與剛性，底限和紅線思維明顯增強，嚴格對待管制要求的登簿。

分項與綜合試點工作實踐揭示了矛盾和問題。一是限制發展的地方擔憂。經濟發展進入新常態，黨和國家也將生態文明納入“五位一體”總體佈局，但唯GDP論英雄的慣性思維在地方還有一定土壤，相當多的地方擔心自然資源確權登記會限制地方發展。

二是開發利用與生態保護的衝突。試點工作基於設定的登記單元整合各類公共管制要求，對照這些公共管制的內容依法設立的自然資源用益物權不符合管制要求的情況或多或少地存在，未經授權被佔用的自然資源在登記單元內也有分佈。開發利用與生態保護的衝突問題不解決，加強自然資源國家所有權權益保護、強化自然生態監管的統一確權登記目標的落實將是不充分的。

三是生態完整與行政管轄的不匹配。對於定位於保護主導生態功能的自然資源，其國土空間跨越多個縣級行政區的情況很常見。如機械式地按照屬地登記原則進行確權登記，因爲事權分配，會人爲影響該國土空間生態功能的完整保護以及公共管制的協調一致，自然資源管理碎片化問題依舊；如由上級部門指定某登記機構進行登記，跨區域的確權調查協調工作複雜，難以發揮權屬糾紛調處的屬地優勢。

四是缺乏統一完整的自然資源調查信息支撐。摸清自然資源狀況及其所發揮的生態功能，是自然資源確權登記的一項前置性基礎工作。雖然分行業開展過自然資源的綜合或專項調查，但由於自然資源的自然連續變化、林水草等季節性週期變化、珍稀動植物資源時空變化，加上綜合或專項調查是在原來比較獨立的土地、林業、水利、農牧業管理體制下完成的，現存的各類自然資源調查成果存在時點不銜接、現勢性差異大、空間尺度不一致、空間覆蓋不完整、與土地調查成果銜接不到位、成果質量良莠不齊等不足，與統一的自然資源確權登記的需要差距較大，而試點工作時間短、工作量大，難以組織覆蓋全部自然資源領域的專業隊伍短期內補齊這一短板。

遇到的瓶頸與問題

工作氛圍亟須優化，“試行”與“實行”需要明確區別。一是容錯機制缺失，同時面臨諸多“天花板”。雖然《關於設立統一規範的國家生態文明試驗區的意見》《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》中指出，健全激勵機制和容錯糾錯機制，允許試錯，寬容失敗，但在各地試點過程中怕捅婁子、怕擔責任、怕得罪人的心態仍比較普遍。同時，雖然與客觀現實嚴重不符，各種“夾生飯”導致失真的權屬界線、耕地保有面積、森林面積、綠地面積、水面保有面積等數據還是成爲了試點工作無法突破的“天花板”。

二是試點登記成果法律定性不明，後顧之憂影響創新。自然資源統一確權登記是一項全新的改革工作，試點工作不同於爲對成熟制度進行局部優化而開展的其他試點。七部委出臺的《自然資源統一確權登記試點方案》（以下簡稱《方案》），並沒有特別區別試點的“登記”與正式制度的“登記”，沒有明確定性試點所產生簿冊的法律效力。許多試點單位認爲試點產生簿冊具有正式效力，實踐過程中不免帶有或多或少的後顧之憂，未能放開手腳大膽試，影響了試點創新。

三是《辦法》對試點的約束不明，實際工作思想解放不充分。《方案》明確要求試點地區在實踐基礎上，提出對《辦法》的完善建議說明，《辦法》只是爲試點提供了一個指導“藍本”，是可以依實際需要突破的。但有試點地區或多或少地將《辦法》視爲不能逾越的行政規定而機械式地遵守，在實際工作中不能充分解放思想。

四是科學態度不夠，捆住了試點工作手腳。各試點地區雖然形式上已經完成規定動作，但筆者瞭解的許多試點科學態度不夠，面窄點淺，存在機械套用不動產登記定式思維、不犯錯的試點心態，限制了試點工作的開拓創新。

試點深度、廣度距離制度成型尚有差距。一是試點與生態文明制度體系銜接不夠。自然資源統一確權登記是明晰自然資源資產產權歸屬和內容的一項基礎性工作，其成果利用貫穿於生態文明建設的全過程，這就要求應將自然資源統一確權登記試點置於建設完整的生態文明制度體系中謀篇與實踐。事實上，筆者接觸的多數地方的試點站位偏低、視野不寬，重資源的經濟效用，輕空間的生態價值，將不動產登記思維簡單套用到自然資源統一確權登記試點實踐上。如自然資源確權登記或多或少地被碎片化處理，確權調查分類體系與登記程序基本未納入自然資源資產負債表編制、領導幹部自然資源資產離任審計等制度運行的需求，登記內容注重於經濟資產的數量與質量，缺失生態功能定位，忽視生態質量指標，難以支撐建立生態保護成效與資金分配相結合的生態補償制度運行等。

二是自然資源資產產權體系梳理不到位。《方案》將“梳理自然資源資產產權體系”列爲四項試點任務之一，其目標是基於自然資源的資源效用和生態效用，以綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體、自然價值與自然資源資本的時代認知，形成符合社會主義市場經濟規律的林水草地礦以及自然生態空間的資產產權清單。但各地試點工作中，除水流試點略有涉及外其他成果寥寥。

三是登記數量、質量指標體系化不足，科學性有待提高。自然資源確權登記應該服從、服務於健全自然資源資產產權制度和推進人與自然和諧共生建設，數量、質量是表徵資產的兩類核心指標。一些試點地區對林水草地的數據質量指標的選取，更多的是基於衡量資源的物質價值需要，系統性、科學性不足，特別是忽視了自然資源所發揮的生態作用。

四是用益物權與管制的矛盾未得到關注，欠缺化解機制的探索。劃定自然資源登記單元併爲其集結各類管制要求後，落在登記單元範圍內的各類用益物權的行使應該受到管制要求的限制，這是體現保護優先的必然要求。各地在試點工作中，主要關注的是針對劃清自然資源國家與集體所有權之間邊界的爭議調處，普遍沒有關注現有用益物權與管制要求的衝突問題，更難談及探索化解途徑。

深化試點的建議

上述瓶頸和問題的存在，固然有國內外基礎空白、舊有體制機制束縛、各項生態文明制度改革齊頭並進、自然資源調查不充分、不銜接等客觀原因，也有主觀認識偏差、探索方法科學性不足、政績觀扭曲、求成怕敗等人爲原因。對此，筆者提出如下建議。

一是創造有利於創新的良好氛圍。按照中共中央辦公廳印發的《關於進一步激勵廣大幹部新時代新擔當新作爲的意見》精神，營造深化自然資源統一確權登記試點的良好氛圍。結合改革任務，出臺爲堅持原則、敢闖敢試、勇揭沉痾的幹部撐腰鼓勁的具體措施；加強對新形勢下自然資源開發利用新內涵的宣傳，以新的發展觀代替舊理念，激發社會公衆的支持熱情；有關部門出臺的指導文件中，要將鼓勵創新落到實處。

二是加強新形勢下的自然資源資產產權體系理論研究。生態文明建設是自然資源統一確權登記的初心。目前，自然資源資產產權權利體系更多關注的是土地及依附於土地的物質資源的市場化開發利用，對體現環境因素生態效用的產權研究還相對滯後。建議加強生態環境產權的研究，識別更多可賦權的各類生態環境資源、更多可由市場運行的生態環境產權，爲自然資源確權登記提供更加立體的自然資源資產產權理論體系。

三是多措並舉，化解確權紛爭。自然資源確權登記不僅是對現有權利的梳理和明確，更是對自然資源收益權的依法合理歸置。除了對非法佔用自然資源的應堅決取締外，對於合法取得的不動產權利，建議基於管制底限不突破、合法權益不受損的原則，提前謀劃登記單元內產業結構調整、管護招募、新產業培育等與受限不動產權利調整的結合，爲化解確權紛爭提供更多、更有效的途徑。

【來源】《中國不動產》2019年第3期

【作者】北京新興華安智慧科技有限公司　常戈羣