原標題：環評、用地審批文件完備，華能靖遠光伏項目哪一步出了錯？ 

記者 | 江帆

中國華能集團有限公司（下稱華能集團）被推上了風口浪尖。

《財經》雜誌12月20日報道，華能陝西靖邊光伏項目因施工推平了毛烏素沙漠3280畝林草地，當地村民質疑該項目存在非法用地、侵害生態環境等問題。

據界面新聞梳理，在項目備案、用地審批和環評環節，華能靖邊光伏項目相關文件完備，分別獲得當地發改委、自然資源和規劃局以及環保局的相關批覆。

2017年7月，榆林市發改委發佈《關於華能陝西靖邊電力有限公司東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目備案的通知》（榆政發改發[2017]490號），同意該項目備案。

2019年1月，榆林市自然資源和規劃局發佈《關於華能靖邊東坑伊當灣100MW光伏電站項目川地預審的覆函》（榆政自然資規審函[2019]1號），原則同意項目升壓站用地預審。

2019年4月，靖邊縣環境保護局發佈《關於東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目環境影響報告表的批覆》（靖環批覆〔2019〕80號）。

華能陝西靖邊光伏項目位於靖邊縣東坑伊當灣村，裝機容量爲100兆瓦，工程總投資6.9億元，佔地面積219.1公頃，原計劃今年9月建成併網。

該項目實施單位爲華能陝西靖邊電力有限公司（下稱靖邊電力），註冊於2010年8月，系華能集團全資子公司。

根據光伏用地政策，發電站項目用地中按農用地、未利用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層的部分，否則，應當依法辦理建設用地審批手續，未辦理審批手續的，按違法用地查處。

用地性質的界定，是該項目的爭議之一。

根據靖邊縣自然資源和規劃局、林業局下發的文件，雙方觀點不統一，前者界定項目大部分用地爲未利用地，後者界定爲牧草地。

靖邊縣地處毛烏素沙地和黃土高原過渡地帶，風蝕沙化與水蝕交錯並存，自然生態環境十分脆弱，是黃河中游地區水土流失最爲嚴重的地區之一。

全國治沙勞模、東坑鎮金雞沙村村民牛玉琴接受《財經》雜誌採訪時表示，承包伊當灣村沙地，經過十幾年綠化治理，植被覆蓋率超過了80%，每畝約有楊樹、樟子松、沙柳、檸條數百株。

《財經》雜誌報道，靖邊縣林地保護利用規劃（2010-2020）數據庫查詢顯示地類爲牧草地。

2017年發佈的《榆林市投資項目選址“一張圖”控制線檢測報告》也指出，該項目用地與禁止建設區、II級保護林地的衝突面積約219公頃，即項目用地全部屬於禁止建設區、II級保護林地，不符合現行土地利用總體規劃，建議進一步覈實地類，並與縣區林業局確認地類。

2017年5月靖邊縣國土資源局（現自然資源和規劃局）印發的文件顯示，該光伏項目用地約3290畝，其中建設用地9.4畝，未利用地3280畝。

2017年5月，華能靖邊光伏項目取得靖邊縣林政稽查大隊關於《華能靖邊東坑伊當灣100瓦光伏發電項目用地情況說明的函》則顯示，經勘驗人員在靖邊縣林地保護規劃（2010-2020）數據庫查詢顯示，項目地類爲非林地，用地權屬爲東坑鎮伊當灣村，符合相關文件要求。

靖邊電力指出，該項目用地範圍內不涉及耕地及基本農田，項目的建設有效提高了東坑鎮伊當灣村的半荒漠土地，提高了土地利用價值。

今年2月，靖邊電力編制了《華能陝西靖邊電力有限公司東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目環境影響報告表》，評價單位爲中冶節能環保有限責任公司。

根據環境影響報告表，華能靖邊光伏項目施工期生態環境的影響主要表現爲，場區開挖地基時將原有的植被剷除等，在施工完畢後及時種草進行恢復，一般完全恢復需要三年時間。

項目佔地區域及周圍300m範圍內的植被屬於項目主要環境保護目標，保護標準爲“補償、保護和恢復臨時佔地，不因工程的實施而影響區域現有生態環境”。

界面新聞查詢獲悉，2019年3月20日-4月2日，靖邊縣環保局曾針對東坑伊當灣建設項目環境影響評價文件進行了受理公示，公佈了內含八項文件的項目報批稿。

4月，靖邊縣環保局針對上述環境影響報告表作出批覆決定並予以公示。

根據公示中披露的相關審批文件，華能靖邊光伏項目用地性質的最終定論相對清晰。

該項目區主要由光伏發電區和辦公生活區兩部分組成，前者佔地面積218.4公頃，爲非林地；後者佔地面積0.62公頃，爲建設用地。

一位光伏電站企業高管對界面新聞記者表示，由於國內土地管理制度較爲特殊，不同政府部門對於同一塊土地的性質認定不一致，並且用地的審批流程手續複雜、耗時長，爲了趕工期，企業先建後補（手續）的現象非常普遍。

山東航禹能源有限公司執行董事丁文磊則對界面新聞記者表示，“對於華能這樣的央企而言，既然開工，肯定是所有手續已經齊備”。

丁文磊分析稱，臨近項目完工的時間節點爆出此消息，可能涉及項目建設過程中，相關利益方存在利益分配不均的深層次問題。

他認爲，該事件可能會導致土地主管部門今後全面收緊類似光伏電站項目的用地審批。“地方上會考慮在生態保護、土地性質方面存不存在問題，從而拉長光伏項目開發時間，流程也會更加嚴格。”丁文磊說。

華能靖邊光伏項目採取EPC工程總承包模式，經公開招標選定建設方。EPC模式是指，業主委託公司，按照合同約定對工程建設項目的設計、採購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。

根據公開招標信息，華能靖邊光伏項目的總承包方爲中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司，投標報價爲4.97億元。

該項目的另一關鍵在於，項目用地轉租方爲陝西華益塑夏新能源電力有限公司（下稱陝西華益）。《財經》雜誌稱，包括砍伐林木和土地施工，均由陝西華益實施。

陝西華益與華能集團無關聯關係。

天眼查信息顯示，陝西華益成立於2019年1月，註冊資本300萬元，註冊地址爲陝西省西安市高新區，由高榮榮、高宇兩名自然人股東分別持股52%和48%。

據《財經》雜誌報道，陝西華益與伊當灣村（西二組）簽訂了《土地承包合同》。雙方約定，前者向後者承包約3000畝土地，30年總承包價爲930萬元。但伊當灣村村委會一位馬姓主任表示，施工方從來沒有跟村委會對接過土地承包事宜。

鳳凰網報道稱，一位村民稱“項目用地的權屬問題一直有爭議，‘林權’屬於國營馮家峁林場，而實際管護屬於伊當灣村”。

目前，靖邊縣自然資源局已責令靖邊電力暫停東坑伊當灣100兆瓦光伏項目施工。

華能集團12月21日表示，正複查該項目選址、用地、環評等覈准文件和前期手續，並對原土地租用方、工程承包方進行合規審覈。

陝西省靖邊縣委宣傳部亦於同日通過官微發佈聲明稱，針對靖邊光伏項目可能存在的問題，該縣高度重視，已召開專題會議併成立聯合調查組。

丁文磊指出，此事件也給今後的光伏項目建設敲響了警鐘，涉農、涉林用地該如何規避，在生態保護和項目開發建設方面如何達到高效、集約化利用是值得研究的新課題。

針對光伏項目施工是否會破壞生態的問題，有業內人士對界面新聞記者稱，光伏項目與土地荒漠化防治並不是對立關係。

國內企業在“沙光互補”項目上早有嘗試。

2011年，全國首個光伏沙漠示範項目，在中國第七大沙漠內蒙古庫布其沙漠腹地開建，由內蒙古億利資源集團和正泰集團牽頭，2018年實現全部併網發電，生態恢復效果顯著。

上述光伏電站企業高管對界面新聞記者表示，在沙漠化、荒漠化土地上建造光伏項目，其實有利於當地綠化。

“光伏發電板基樁本身是很好的固沙工程。發電板可爲植物遮擋強光，減少水分蒸發，平時發電板的清洗又會爲土壤提供水分，慢慢下面就會長出植被。”他說。

丁文磊認爲，只要是在基本農田紅線以外，無論是“農光互補”、“牧光互補”、“沙光互補”還是“漁光互補”，都是土地相對高效利用的實踐。

界面新聞就此事件向華能集團發出採訪函。截至發稿時，華能集團回覆界面新聞稱，“因相關調查還在進行中，本着認真負責的態度，請待調查工作完成後，我們將及時對外公佈有關情況”。