原標題：【解局】中辦國辦的這份重磅文件，何以引發熱議？

昨天，一份名爲《關於促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》的重磅文件由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發。

《意見》共分六部分、16條細則，全文不長，但分量絕對不輕：牽頭起草單位人力資源和社會保障部把它稱爲“首次構建了促進勞動力和人才社會性流動的政策體系框架”；

而《意見》提出的“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件”也激起了輿論千層浪。

放開放寬大城市落戶條件這回動了真格？將對重點人羣、城市化推進產生哪些影響和挑戰？

這就得好好聊聊了。

《關於促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》發佈

　　一

我們都知道，城市化存在梯度，進城落戶政策的制定首先要與城市規模掛鉤，而戶籍制度的調整也會與人口流動密切關聯。

早在進城落戶政策出臺之前，我國城鄉人口就已經開始按照梯度流動，一般來說有三個途徑：

一是通過升學實現的職業流動。上個世紀末，中國啓動大學擴招政策，高考錄取率和錄取人數不斷攀升，而與升學帶來的人口流動和社會流動相應，高校畢業生也成了一線和準一線城市人口增加的主力。

二是農民跨區域流動。目前，我國農民工人數超過2.8億，青壯年勞動力往往會從農村流入城市，從中西部地區流入東部沿海地區，這部分人口推動了流入地的常住人口規模擴大、城鎮化率提高。

三是購房。島叔老家的農民，十多年前流行到鄉鎮買宅基地建房，七八年前流行到縣城購房，最近三五年則開始到地級市買房。農民湧向哪裏，哪裏房價就開漲。

那這回的《意見》影響了哪些人羣的流動？

逐條分析，“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制”主要是針對農民羣體，意味着他們將從之前的自由進縣城，轉變爲可以自由到部分地級市落戶。

“全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件”，說的是一些重點人羣，比如大專本科畢業生，通過升學、就業能夠順利遷入到中西部地區省會城市，或是一些地區的省內排行第二、第三的重點城市。

“完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策”則意味着，一線城市和準一線城市將繼續執行積分落戶政策，精簡積分項目，目標人羣是優秀人才。

幾條政策比對下來就會發現，這一輪放開放寬大城市落戶政策，影響的主力人羣依然是農民羣體，已經在地級市購房的農民這回可以無障礙地在當地落戶，同時還能吸引一批沒有購房的人去購房。

這種梯度型的城市化政策與進城落戶政策，在很大程度上貼合着中國的社會流動趨勢。

（圖源：IC photo）

二

基於歷史原因，我國形成了通過戶籍來區分的城鄉二元結構。

改革開放前，通過城鄉二元制度設計，國家從鄉村提取資源，支持社會主義工業化建設；改革開放後，社會主義市場經濟逐步確立，我國形成了全國統一勞動力市場，農民進入城市就業，國家推動“同工同酬”。

到了十六大之後，過去的“剝奪型”城鄉關係又演變爲“保護型”城鄉關係。國家實施以工補農、以城帶鄉，政策上也相繼提出了城鄉統籌、社會主義新農村建設、城鄉一體化、鄉村振興等。

而之所以要放寬城市落戶政策，進一步促進要素在城鄉之間流動，也正是基於這種“保護型”城鄉關係一路發展，得來的不少好處。

上世紀七、八十年代至今，我們先是引入市場手段，優化資源配置，引導要素在城鄉流動；同時又採用針對鄉村的保護型政策，成功避開了發展中國家普遍出現的“農民進城、資本下鄉”。

一方面，市場在資源配置中起決定性作用。農民自由流動、自由遷徙、自由擇業，農業剩餘勞動力被釋放出來，工業和農業兩個領域的勞動生產率都得到極大提高。

另一方面，始終堅持正確的社會政策。農業、農民在一定時期內處於弱勢，如果將其全部放在市場中，必然會造成城鄉差距進一步擴大，農民被擠垮。因而在放開農村勞動力向城市流動的同時，我國也對資本下鄉設了限，有效避免資本對鄉村的掠奪。

在“保護型”城鄉關係下，農民可以自由到城市就業，獲得更高收入；進城失敗的農民呢，也有農村和土地作爲保底，進可攻，退可守，城市化過程極具“彈性”。中國作爲世界上最大的發展中國家，存在如此大規模的人口流動，卻沒有出現“貧民窟”，這是奇蹟。

而在國家加大向農村投入資源、推動城鄉公共服務均等化背景下，這回《意見》所提“推進基本公共服務均等化，常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、住房保障等基本公共服務”等政策逐步落實的情況下，城鄉戶籍的福利內涵，將逐步縮小和取消。

理想狀態下，未來的戶籍將只具有登記意義，背後不再包含“教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、住房保障”上的區別。

有朋友問，那政策上爲何還要取消或降低城市落戶門檻、推動農民羣體的戶籍流動？《意見》提出“以戶籍制度和公共服務牽引區域流動”，本質上是要進一步提升當前的戶籍城市化率。

而就農民的個人選擇而言，一些在縣市買房的農民，覺得能同時擁有土地權利，認定農村戶籍的含金量更高，落戶意願相對不強；

對於選擇落戶到城市的農民來說，短期內超大特大城市仍存在流入門檻，這回政策的利好，主要是鼓勵這部分鄉村人口將戶籍移入三、四線城市。

　　三  

有意思的是，這輪城市化/城市戶籍推進的加速，也日益改變着我國的社會結構。在政策引導、房地產推動、教育城鎮化拉力等作用下，我國正從以往的城鄉“二元”結構走向城鄉“三元”結構，面臨着不小的機遇和挑戰。

過去，農民在鄉村完成家庭再生產，到城市就業，大部分人的歸屬地仍是在鄉村。而現在，相當一部分農民在縣市買房，落定戶籍，下一代教育在縣市完成。農民的流動路徑，從“農村→城市就業→鄉村養老”，轉變爲“農村→城市就業→城市定居”。

通常來講，農民很難在特大超大城市買房，也沒有能力在沿海就業地買房，絕大部分農民外出到一、二線城市和東部沿海地區打工後，會攢錢回到家鄉的縣市買房。

“超大特大和東部沿海城市——中西部三四線城市——鄉村”這一“三元”結構由此形成。

過去，城鄉完全是兩套社會系統。農村有田有地，城市由市場配置資源。而正在形成的“三元”社會結構，則在一、二線城市與鄉村之間，產生了“非農非工”的第三部分。

這“第三部分”的城市毫無工業化支撐，因而需要兩頭支持：一由鄉下支持，年輕人在縣市買房，多數靠父母拿出血汗錢支持，鄉下種地的中老年人，每到節假日要送菜送油送雞蛋到縣市給孩子喫；

二靠沿海務工滋養，常見的形態是，女性居住在縣市“陪讀”，丈夫到沿海地區和更大的城市打工，寄錢回家。

在原來的城鄉“二元”結構下，人口在城鄉之間自由流動，優勢羣體進入城市生活，有穩定職業，成爲新興市民；還有一部分人在努力之後，沒有條件進入，就返回鄉村繼續做農民。

進入城鄉“三元”結構後，相當一部分返鄉農民進入縣市生活。這個羣體就業不充分，收入不穩定，消費卻不落後，大部分人過上了“僞中產”生活。他們既缺乏土地上的“安全感”，也缺乏城市中等收入羣體基於固定職業形成的“穩定感”。

推動農民進城落戶、提高城市化率的一個重要目的是通過拉動經濟增長來促進就業、穩定社會。但也需注意到，城鄉“三元”社會結構並不比城鄉“二元”結構更穩定。

放開放寬大城市進城落戶政策，因而就需要密切注意“三元”社會結構帶來的挑戰，在政策推進過程中，一些配套措施也應有所部署：

比如穩妥推進城市化，要警惕一些地區爲拉動房地產而誘導農民進城，堅持政策定位，不將房地產作爲刺激經濟的手段；又如做好產業佈局，城市化離不開工業化，要堅持三輪驅動的發展思路。

再就是要推進縣域治理，中西部三四線城市，需要着力解決好進城落戶人口的公共服務供給問題，醫療、教育、社會治理缺一不可。

最後，要堅守“三農”政策底線，改革宅基地制度、農村集體經營性建設用地制度、農用地制度所必須堅持的方向是——土地留在農村，要防止各種力量下鄉與民爭地、與民爭利。

如《意見》中所說，“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端”“使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會”的同時，流動的社會亦需始終兜牢民生底線。後續政策的施行，也應立足這一點來考量。

文/桂華（武漢大學中國鄉村治理研究中心教授、博士生導師）