个税减税一定程度上提高了税收征管的公平性，提高了居民可支配收入，未来仍有进一步改进的空间。2019年中国的税收立法进程将会加速，届时进行全面减税可期。

本刊特约作者  诸建芳／文

2018年10月20日，财政部、国家税务总局等相关单位起草并对外公布了《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》（下称“《暂行办法》”）公开征求社会意见，截止时间为11月4日。该意见稿旨在落实8月31日十三届全国人大常委会通过的《中华人民共和国个人所得税法修正案》（即新个税法）中的专项附加扣除的细则。

本次新个税法改变了中国个税诞生38年以来一直实行的分类计征方式，是中国个税制度向综合计征迈进的重要转折点。

此次个税改革的关键点不是起征点由3500元上调到5000元，而是混合计征的方式中纳入了“小综合”与“多扣除”，在减轻个人整体税负的同时，更好地贯彻公平原则，调节社会分配。

理论上来说，扣除项对于个税的意义在于从纳税税基中刨除个人在承担不同的社会责任时产生的生活成本，同时可以平衡地区差异，合理的发挥税收的调节作用。新个税法下规定的扣除项主要有五项，分别是子女教育、继续教育、赡养老人、大病医疗、住房贷款利息或住房租金，各类专项扣除中的具体内容也有具体要求。

提高征管公平性

从税收的公平性角度出发，扣除项的目的避免个人所得税对社会生活成本较高的人群进行“重复征税”。负担房贷、子女教育费用、赡养老人费用的群体在其他场景的支出已经纳税或已有相关支出，如果不将这些费用扣除，则个人所得税会对其进行重复纳税。这也是税收公平性的体现。

衡量“多扣除”为个人带来的利好主要从两个角度进行分析，一是扣除的绝对额，二是扣除力度的相对比较。

从微观个体来说，个人获益差异较大，利好二胎及以上家庭。根据2017年北京市人力社保局和市统计局发布的统计，北京市职工的月平均工资为8467元。考虑中年职工在有小孩、老人的情况下，工资薪金大概率位于均值之上，在衡量专项扣除能带来多少减税效果时我们假设人均税前月收入为2万元。对于一对月工资税前收入分别为2万元的夫妇，假设家中只有一名学龄孩子和一名老人，有房贷并且有继续教育，没有大病医疗支出。如果两人分摊以上费用，则其中一人可以享受的税前扣除为3900元。如果只其中一人抵扣，则此人可享受的税前扣除额为4400元。

新个税法实施后，假设此人没有新个税中“小综合”的其他收入来源，那么相较于新税法，预计全年可少纳个税税额为18648元到19248元。笔者发现在加入“多扣除”后，让纳税金额变化特别显著的其实是对应的累进税率。因为多扣除对于税基的调整，使得同样收入的纳税人在进行“多扣除”后落入了低税率的税级。这也是为什么市场普遍讨论的5000元起征点高低并不是重点，而且仅仅根据起征点变化，而不考虑扣除项所计算出的个税变化是不具有参考价值的原因。

据笔者估算，整体上看，预计考虑在专项扣除加提高起征点后的新个税法将会较旧个税法少纳个税1110亿元，较2017年减少9.3%。

2017年全年个人所得税收入为11966亿元，占全部税收收入的比重为6.9%。此前在新个税法的发布会上财政部副部长强调，光修定个税法中个人所得税起征点后的纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%。根据2017年年末，中国城镇就业人数4.2462亿人计算可得，旧个税法的纳税人数约为1.87亿人，修改个税起征点后纳税人数将降至6400万人左右。

根据CHFS的工薪收入调查数据，年收入10万元以上（月收入约8333元）的人数占比10.5%。而考虑到起征点5000与扣除项，年收入10万元以下的人在扣除“五险一金”、专项扣除和提高起征点后预计基本已经不需要缴纳个税，因此，我们粗略保守估算以年收入10万元的人群作为专项扣除后剩余的纳税人群，新税法下的纳税人数约为4458万人。减少的1942万人月收入都在8333元之下，保守估计退出纳税人次的人均月纳税收入减少200元左右，退出的纳税人共减少纳税约468亿元。

而对于加入专项扣除后的纳税人，考虑到其收入水平对应的可能社会角色，以最低累进税率计算，保守估算每人每月在专项后，将会有120元左右的纳税减少，这部分人整体会有642亿元纳税减少。综合来说，预计考虑到在专项扣除加提高起征点后的个税纳税减少额总计为1110亿元，较2017年减少9.3%。这与笔者利用微观数据库估算的结果基本一致。

另外，从扣除细则征求意见稿的相对比较来看，本次专项扣除也有较多惊喜之处。与以上专项扣除科目本身的费用相比，专项扣除细则中的额度基本上能够全部或者大部分的覆盖纳税人支出。

如中国目前幼儿园到大学，在每个阶段内，由于地区或者其他因素，年费用差异较大，主要分布在2000元到2万元之间，选择1.2万元作为抵扣，基本上能够覆盖大多数人的子女教育成本。而三四线城市子女教育以公办学校为主的费用则远远小于这一额度。而赡养老人将老人的年龄定为60岁以上也符合目前职工退休年龄。同时就住房贷款利息来说，根据有关报道，目前，商业银行贷款月均利息约1025元到1189元，因此，每月1000元的扣除也基本上将房贷利息全额覆盖。将15000元作为大病医疗的起征点，也是考虑了目前个人商业保险的覆盖以及个人和家庭的风险承担能力后确定的较为合理的额度。

因此，从与扣除科目本身的实际费用相比，专项扣除细则中的扣除额基本上能够覆盖个人在承担不同社会责任中产生的成本，体现了专项扣除的意义。

推动税收征管体系不断健全，全面减税可期

中国从2013年起实行启动“金税三期工程”建立的新系统，并且不断完善个人信息的征集和管理，希望形成一个实时、完整、准确全国纳税信息网络。中国个人所得税之所以有条件向综合计征迈进，征管的先进性也是条件之一。

在此次发布的专项附加扣除征求意见稿中，值得关注的是在第八章的征收管理中，详细地说明了“有关部门和单位应当向税务部门提供或协助核实以下与专项附加扣除有关的信息”，其中包括公安部、民政部、卫生教育部等至少14个部门需要向税务部门提供纳税人相关信息。因此，对于专项扣除在征管中具体落实，并不是“全靠纳税人自觉”，而是税务系统将会对个人信息进行全面的征集管理，如若发现虚报谎报的情形，根据新个税法，纳税人将承担相应的法律责任。

“多扣除”推动的纳税征管体系的不断健全，在严控偷税漏税的情况下，也将有利于后续个人所得税的调整和改革。

此次“多扣除”细则的征求意见稿的公布从对个人所得税的绝对减免和相对实际生活费用的比较来看都有一定程度的超预期。但这也符合之前国务院常务会议中李克强总理强调的确保扣除后的应纳税收入起点明显高于5000元，进一步减轻群众税收负担，增加居民实际收入、增强消费能力。

目前来看，从税收制度制定角度来说，对纳税人实际收入的改善确实比较显著，但是统一定额的方式并没有区分不同收入水平与不同地域之间的差异。以教育扣除以及住房租金扣除为例，人口较少的三四线城市及以下的纳税人个税扣除效果将大于一二线城市，因此，多扣除仍然需要差异性来体现税收公平。

同时笔者也认为，中国的个税制度在未来还有待在以下几个方面继续深化改革：首先，要考虑纳税人的生活成本和负担，继续丰富和完善“多扣除”的内容，下一步大概率会加入物价指数的扣除项去除通货膨胀对个税的影响。其次，所得额的纳入范围要继续扩大，加强各项税收之间的协同性。第三，在计征主体上要逐步实现家庭计征的方式。最后，继续简化累进税率。个税日后的改革将会坚持尽可能地体现生活成本或者群体、地域的差异，形成更为合理公平的税基，真正实现减税效果。

中国在2015年的十二届全国人大三次会议通过了修改立法的决定，明确规定了“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，由此也形成了税收立法原则。并且计划在2020年前将所有的税收暂行条例上升到立法层面。

目前来看，房产税、土地增值税、消费税、印花税、契税、关税、城镇土地使用税、城市维护建设税等税收条例需要在2020年之前上升为法律，2019年中国的税收立法进程将会加速进行。在推动各类税种的立法时，也正是全面减税助力经济增长的好时机。

作者为中信证券首席经济学家