在落实认罪认罚从宽制度中承担好检察主导责任

摘要：检察机关是国家追诉的执行者、刑事政策的调控者、程序分流的主导者、诉讼活动的监督者、案件质量的把关者，这多重角色决定了检察机关在认罪认罚从宽中承担主导责任，发挥重要作用。检察机关是国家追诉的执行者、刑事政策的调控者、程序分流的主导者、诉讼活动的监督者、案件质量的把关者，这多重角色决定了检察机关在认罪认罚从宽中承担主导责任，发挥重要作用。

编者按　认罪认罚从宽已成为刑事诉讼法的一项基本原则和重要制度。最高人民检察院张军检察长指出，要落实好修改后刑诉法所规定的认罪认罚从宽制度，把检察主导责任承担好。检察机关在认罪认罚从宽制度中为什么以及怎样承担主导责任，发挥好主导作用？国外检察机关在类似制度中发挥怎样的作用？检察官在具体的认罪认罚从宽案件办理中的职权、责任与界限是什么？本期“观点·专题”邀请专家学者和检察人员，共同探讨“在落实认罪认罚从宽制度中承担好检察主导责任”问题，敬请关注。

卞建林

检察机关是国家追诉的执行者、刑事政策的调控者、程序分流的主导者、诉讼活动的监督者、案件质量的把关者，这多重角色决定了检察机关在认罪认罚从宽中承担主导责任，发挥重要作用。

熊秋红

在域外认罪案件处理机制中，检察机关起着主导或半主导的作用。许多国家为了避免审判阶段案件负担过重，客观上需要检察官在审前程序中发挥越来越大的筛选、分流和处理功能，高效处理大量刑事案件。

杨先德

若想娴熟、合目的地运用该项制度，检察官应当首先明晰自身的职权、责任与行为的界限。检察官主要行使指控选择权、量刑建议权、程序建议权。除了履行刑事司法程序的一般职责外，检察官尤其要注意履行好告知、披露以及说明义务。

本期“观点·专题”主持人：

◇检察日报理论部编辑　刘卉

专题嘉宾：

◇中国刑事诉讼法学研究会会长、中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授　卞建林

◇中国社会科学院法学研究所研究员　熊秋红

◇北京市人民检察院第三检察部检察官助理　杨先德

多重角色决定检察机关

在认罪认罚从宽中承担主导责任

□中国刑事诉讼法学研究会会长，中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授　卞建林

完善“认罪认罚从宽制度”是党的十八届四中全会作出的重大改革部署。此后，相关制度程序在试点中不断丰富完善，在及时有效惩罚犯罪、加强司法人权保障、优化司法资源配置、提高诉讼效率等方面取得显著成效。2018年刑事诉讼法修改，对认罪认罚从宽制度和刑事速裁程序试点的成功经验和有益做法予以充分肯定和吸收，以法律形式巩固了司法改革成果，使认罪认罚从宽成为刑事诉讼法的一项基本原则和重要制度。当前，各级检察机关都要认真学习贯彻修改后的刑事诉讼法，切实履行法律赋予的神圣职责，在认罪认罚从宽中发挥主导责任。检察机关是国家追诉的执行者、刑事政策的调控者、程序分流的主导者、诉讼活动的监督者、案件质量的把关者，这多重角色决定了检察机关在认罪认罚从宽中承担主导责任，发挥重要作用。

首先，检察机关作为国家追诉的执行者，应当在落实认罪认罚从宽中发挥主导作用。现代法治国家，对犯罪的追究是通过检察机关代表国家将犯罪人诉交法院审判而实现的，检察机关作为公诉机关依职权提起诉讼，审判以起诉为前提并受起诉范围限制。而在诉讼理论上，侦查系公诉之准备活动，公诉占据主导地位，并左右侦查活动的结局和进程。易言之，侦查服务于公诉，公诉指导侦查。具体至认罪认罚从宽制度中，一方面，检察机关应及时提前介入和沟通，视案情提出有关证据收集的意见，公安机关根据该意见进一步全面收集证据；另一方面，检察机关要求公安机关补充相关证据的，公安机关应及时补充，以确保相关程序顺利适用。落实认罪认罚从宽，还需要强调控辩平等的实质作用，检察机关应当保障被追诉人及其律师积极、有效地参与诉讼进程，在控辩协商的过程中与被追诉人达成合意，保障其自愿认罪认罚并签署认罪认罚具结书。此外，检察机关的主导作用，还体现在与审判机关的关系上，检察机关根据案件事实以及被追诉人的认罪认罚态度，向法院就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出精准量刑建议，方能有效保障被追诉人认罪认罚后得到相应的量刑从宽幅度。

其次，检察机关作为刑事政策的调控者，应当通过认罪认罚从宽落实宽严相济的刑事政策。我国宽严相济的刑事政策强调“根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪”。而认罪认罚从宽制度与宽严相济的刑事政策紧密相连，并将后者的政策内涵具化为法律制度加以贯彻适用。申言之，宽严相济的刑事政策，强调提起公诉的必要性与合目的性，检察机关应当根据公共利益进行裁量，将起诉法定主义与起诉便宜主义相结合，综合考量具体案情，根据罪犯在犯罪中的地位和作用实行区别对待。由此，通过公诉权的审慎行使，对不符合起诉条件的案件进行把关过滤，对虽然符合起诉条件但无起诉必要的予以分流转处。特殊情况下，根据刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，人民检察院可以作出不起诉决定或者部分不起诉，公安机关可以撤销案件。

再次，检察机关作为程序分流的主导者，应当在控辩协商形成合意的基础上选择程序适用。传统诉讼观念中，强调按照案件性质、轻重选择具体适用程序，检察机关通过对审判程序选择之建议，帮助实现审判程序的分流，进而将更多案件引向多样化的简易审判方式，从而节约司法成本，提高诉讼效率。而在认罪认罚从宽制度中，检察机关根据被追诉人认罪与否进行程序分流、提出程序适用建议，因而诉讼由单方追究转为双方合意。无论简易程序，还是速裁程序，均以被告人同意适用为前提，充分体现了被告人作为当事人的诉讼主体，可以通过自己的意志影响程序选择和诉讼进程。但实践中仍有人囿于传统的诉讼理念，把认罪认罚局限理解为被告人通过坦白和认罪等方式换取司法机关的宽大处理。因此，检察机关在审查起诉环节贯彻认罪认罚从宽原则时，应当重视犯罪嫌疑人及其辩护人意见，以控辩双方经过协商形成的合意为基础，尊重和保障被追诉人的程序选择，对于自愿认罪认罚根据案件情况选择程序适用，并尽可能不适用审前羁押或者缩短审前羁押时间。

最后，检察机关作为诉讼活动的监督者，应当在认罪认罚从宽制度中维护法律的正确实施，确保案件质量。作为宪法意义上的法律监督机关，检察机关应当依法对刑事诉讼活动实行法律监督，以维护法律的正确实施。对于认罪认罚的案件，检察机关应当强化对被追诉人认罪认罚之自愿性、明智性的审查，重点关注犯罪嫌疑人、被告人是否自愿认罪、真诚悔罪，愿意接受处罚，注意审查侦查过程中是否存在威胁、引诱、欺骗等违法行为，一旦发现及时纠正。对于有被害人的案件，或者存在附带民事诉讼情形的案件，还要审查被告人是否积极赔偿，获取被害人谅解，以提出精准量刑建议，正确选择适用程序；另一方面，检察机关在办案过程中，应当保障被追诉人合法权益，坚守法定证明标准和程序规范，杜绝“以口供为中心”而片面追求甚至强行要求或诱导被追诉人“认罪认罚”的违法现象发生。

域外检察机关作用差异与自由裁量权相关

□中国社会科学院法学研究所研究员　熊秋红

世界各国在刑事诉讼中均建立了案件繁简分流机制，对于复杂案件适用普通程序处理，对于简单案件适用简易、速决程序处理，以实现司法资源的合理配置。从法律传统上看，英美法系国家和大陆法系国家，其刑事程序繁简分立所依循的逻辑存在着较大的差别。在英美法系国家，采取纠纷解决型的刑事诉讼模式，将被告人认罪作为程序繁简分立的主要依据。在大陆法系国家，将发现案件的实质真实作为刑事诉讼的基本价值追求，在程序繁简分立的问题上，原则上将简易程序的适用范围限制在案件事实清楚、罪行轻微的刑事案件，但是自20世纪80年代以来，为了解决案件积压及诉讼拖延问题，借鉴英美法系国家的做法，扩大了以认罪为前提的简易、特别程序的适用范围，并且引进了协商程序。认罪案件的快速处理机制以英美法系国家为代表，大陆法系国家吸收了英美法系国家的一些做法，但对该机制的适用范围和条件进行了较为严格的限制。

域外检察机关在认罪案件处理机制中的作用与责任，与认罪案件的类型密切相关。认罪案件可以分为两大基本类型：一类是因被追诉人主动认罪，对于犯罪事实作出全面、真实的供述，有效减轻了专门机关查明案件事实的难度，因而导致处理程序的相对简化。对于此类案件，检察机关可以单方面作出事实认定，并依法采取微罪不起诉、附条件不起诉、向法官申请刑事处罚令、提出量刑从宽的建议等方式进行处理。另一类是经控辩双方协商后被追诉人认罪，此类认罪案件又分为两种情形：一种是被告方与被害方进行协商，检察机关适用刑事和解、刑事调解等特别程序处理案件；另一种是检察官与被告方进行协商，检察机关适用辩诉交易、量刑协商等程序处理案件。域外检察机关采取多元化的方式处理认罪案件，一定程度上形成了对法院正式审判的替代。

检察官的传统角色由此发生了明显变化。在英美法系国家，检察官从一方当事人演变为“法官之前的法官”，检察官主导着审判前的协商，拥有影响定罪量刑的实质性权力。在大陆法系国家，检察官从承担客观义务的“站着的法官”演变为刑事诉讼中的“准司法官”，检察官兼具控诉方、“准量刑官”和法官角色。这种趋势带来了检察官权力的显著扩张，检察官对于诉讼进程和案件结果施加了更具实质性抑或终局性的影响力。虽然各国在推行认罪案件快速处理机制中坚守了法官保留原则，法官可以对被告人认罪的自愿性、真实性、明智性、合法性以及检察官的量刑建议进行司法审查并享有对案件处理的最终决定权，但是，在司法实践中，“认罪即定罪”、检察官量刑建议主导司法裁判成为常态，法官决策时高度依赖检察官提供的案件信息，极少会拒绝检察官的量刑建议，检察官实际上成为“背后的法官”，其所承担的职责从“预先审判”变为“正式审判”，刑事诉讼的重心从法院审判阶段前移至审判前阶段。

在域外认罪案件处理机制中，检察机关起着主导或半主导的作用。在美国，对于辩诉交易案件，法官在审查时通常会接受控辩双方达成的协议，迅速作出裁判，检察官所起的主导作用非常鲜明。在德国，每年犯罪总量中轻罪所占比重超过85%，只有6%的罪犯被法庭判处超过1年监禁的刑罚，检察官的自由裁量权影响了超过90%的刑事案件处理，只有12%的案件是通过审判程序在法院裁决处理的，检察官的作用也十分明显。有研究指出，在法国，从2004年10月1日起，适用庭前认罪答辩程序的案件共有29308起，审核通过率高达86.7%；一些法院的实证数据甚至表明，庭前认罪答辩程序的审核通过率高达100%。

域外检察机关在认罪案件处理机制中所起的作用存在程度上的差异，这与检察机关所拥有的自由裁量权的大小有关。在美国的辩诉交易程序中，检察官享有广泛的自由裁量权，可通过变更罪名、降格指控、减少罪数、减轻量刑等来换取被告人作有罪答辩。在大陆法系国家（如德国）的协商程序中，检察官可协商的范围只有量刑，检察官可决定的从宽幅度也有严格的比例限制。尽管在不同国家，由于受法律传统、司法理念、诉讼模式、法律制度等因素的影响，检察机关在认罪案件处理机制中所起的作用呈现出较为复杂的面貌，但是，严格的起诉法定主义发生松动以及起诉便宜主义勃兴成为一种世界性的趋势。伴随着犯罪圈的扩大和犯罪数量的增加，许多国家都面临着“案多人少”的矛盾，为了避免审判阶段案件负担过重，客观上需要检察官在审前程序中发挥越来越大的筛选、分流和处理功能，高效处理大量刑事案件。

检察机关被视为公共利益的守护者，检察官自由裁量权的扩大有着多方面的积极意义。其一，有利于检察官综合考虑刑事案件的基本情况、犯罪发生的社会环境以及犯罪人的家庭环境、成长经历、自身情况等对于案件作出恰如其分的处理，更好地体现恢复性司法的理念；其二，有利于缓解过度犯罪化带来的负面影响，在一些国家存在违警罪、轻罪、重罪的划分，违警罪案件类似于我国的治安案件，入罪门槛过低带来了过度犯罪化的问题，检察机关可以通过微罪不起诉、附条件不起诉等方式对案件作出罪处理；其三，有利于刑罚适用的轻缓化，检察机关对于认罪案件进行从宽处理，可以有效减少监禁刑适用率，防止产生监狱过度拥挤、囚犯交叉感染等问题；其四，有利于节省审判费用和时间，提高诉讼效率，并且可以得到“可靠”的定罪，此外，有些案件庭外解决比当庭解决效果要好。

然而，检察官自由裁量权的扩大带来了权力滥用的风险。因此，在认罪案件中，需要对检察官的权力行使机制进行规范。一些国家所采取的规范检察官权力行使的举措主要包括要求检察官承担对警察侦查活动和结果进行实质性审查、权利告知、庭前证据开示、解释说明、告知诉讼进程、保障辩护权充分行使、听取被害人意见、对案件处理过程和结果进行书面记录等义务。上述规制有助于检察机关严把认罪案件质量关，防止发生冤假错案并且保障法律的平等适用。

检察官在具体案件办理中的职责与行为界限

□北京市人民检察院第三检察部检察官助理、《庭审之外的辩诉交易》译者　杨先德

经过两年的改革试点，修改后刑事诉讼法正式在我国的刑事司法体系中确立了认罪认罚从宽制度。从当事人角度讲，认罪认罚从宽制度的核心是其通过承认罪行、接受处罚，确保得到从宽、从快（从简）处理。其程序上的特点是，当事人自我认罪并放弃部分权利，定罪量刑在庭审之外即审前程序中基本确定，后续庭审在某种程度上成为对控辩“合意”的确认或者批准。以笔者的实践和观察，若想娴熟、合目的地运用该项制度，检察官应当首先明晰自身的职权、责任与行为的界限。

办理认罪认罚从宽案件中，检察官主要行使三项职权。认罪认罚从宽是对我国宽严相济刑事司法政策的制度化，是公正与效率这两大刑事诉讼价值目标在更高层次上的统一。在我国刑事立法快速扩张，刑事追诉人数爆发式增长的趋势下，通过扩大检察裁量权来调节刑事司法政策、标准、力度和节奏，更好地实现刑事法体系在社会治理中的作用，是当代世界各国刑事司法制度的规律。从修改后刑事诉讼法和司法实践看，在认罪认罚从宽制度适用中检察官主要行使三项职权：一是指控选择权。修改后刑事诉讼法确立了经过最高检批准的特殊撤案和不起诉制度，以法律的形式确定了检察机关的指控选择权。随着刑事法体系的复杂化和刑法理论的发展，检察官对诉与不诉，起诉罪名，起诉事实、情节的认定并非没有选择空间，检察官在司法实践中客观上有与辩方进行协商的“砝码”和工具。二是量刑建议权。检察官在认罪认罚从宽案件中应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，且人民法院一般应当采纳量刑建议。量刑建议的约束性显著增强，反过来必然扩张了检察官与辩方沟通协商的空间和“话语权”。目前我国的量刑制度还不发达，检察官提出量刑建议的裁量空间较大。但目前限于量刑能力不足等因素影响，实践中检察官对这项职权的运用水平有待提高，量刑建议也以幅度刑建议为主。三是程序建议权。按照繁简分流的原则，检察官可以根据案件情况在普通、简易和速裁程序之间进行选择，虽然程序选择需要当事人同意，但是检察官有较大主动性。

办理认罪认罚从宽案件中，检察官要注意履行好三项责任。从职权分析中不难看出，在认罪认罚从宽程序中检察官处于相对优势的诉讼地位，要确保司法的公正性，最基本也是最核心的是要确保犯罪嫌疑人知情、自愿、理智地作出认罪认罚的表示。按照法律规定和“客观公正”职业伦理要求，检察官除了履行刑事司法程序的一般职责（比如严守证据标准）外，尤其要注意履行好三项责任（义务），即告知、披露以及说明义务，保障好犯罪嫌疑人的知情权和辩护权（法律帮助权）。一是告知义务。检察官应当在诉讼程序的不同环节告知当事人如下内容：认罪认罚从宽制度的精神、适用条件、后果等；指控的罪名、事实，法律规定的刑罚和可能判处的刑罚；当事人享有的权利、放弃权利的后果等。二是披露义务。检察官要向当事人及其辩护人或值班律师披露证据和相关事实，包括有利于和不利于当事人的证据和事实。需要说明的是，在有辩护人的情况下，辩护人可以通过阅卷等方式获得证据，但是仅有值班律师提供帮助的情况下，是否应该向当事人和值班律师开示证据，法律并没有明确规定。但是考虑到认罪认罚从宽制度的特殊性，检察官应当在提讯、沟通等程序和环节中以适当的方式向当事人或者值班律师披露证据，尤其是关键和重要证据，而实践中有的地方检察官已经这样做。三是说明义务。为了确保当事人不但了解，而且能够正确理解并理智地作出决定，检察官应当履行适当的说明义务，也就是对告知、披露的内容以及检察官的处理意见作有针对性的说明和阐释，尤其是对认知和理解能力并不是很高的当事人要尽到此项义务。有效的律师帮助是确保认罪有效性的核心。检察官要确保当事人有辩护人或者值班律师提供法律帮助，并与之沟通，听取意见，甚至进行必要的深入协商。告知、披露和说明义务的履行以及对辩护权的保障，不仅可以确保当事人认罪的自愿性和有效性，更为程序简化、限缩当事人权利（包括上诉权）提供了正当性基础。

办理认罪认罚案件，检察官应把握好三条交往界限。在认罪认罚从宽程序中，检察官应该把握好与法官、当事人以及辩护人交往的界限。虽然认罪认罚从宽制度规定法官一般应当采纳检方指控的罪名和量刑建议，但是鉴于我国刑事诉讼制度仍然有很强的职权主义色彩，法院不仅享有最终的定罪量刑权，而且有改变指控事实和罪名，进行调查核实等广泛权力，因此应当尊重法官履行审判权，比如要进行必要的沟通，在没有明确把握的情况下优先选择幅度刑量刑建议而不是确定刑建议（当然，量刑幅度要在科学计算基础上尽量的小以提升确定性）。在与犯罪嫌疑人、辩护人交往界限把握上，一方面要避免通过误导、不当许诺等方式获得认罪认罚表示；另一方面要避免不当交往、利益交换等道德风险和廉政风险，坚守廉洁司法，维护司法权威。

链接

据报道，2014年6月，全国人大常委会作出决定，授权最高人民法院、最高人民检察院在北京等18个城市开展刑事案件速裁程序试点；2016年9月，全国人大常委会作出决定，授权“两高”在这18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点，扩大范围后的速裁程序试点纳入新的试点继续进行。认罪认罚从宽制度从试点开始到2018年10月，试点地区适用认罪认罚从宽制度起诉的案件数，占同期起诉刑事案件总数的50%左右，其中绝大部分是检察机关建议适用，审查起诉平均用时缩短至26天；适用速裁程序审结的占70%左右，其中当庭宣判率达95%；适用简易程序审结的占25%左右，当庭宣判率为79.8%。2018年10月26日，修改后刑事诉讼法正式确立认罪认罚从宽制度，这是刑事诉讼法修改的一大亮点，也标志着该制度进入全面实施的新阶段。

2019年4月12日，全国检察机关贯彻落实认罪认罚从宽制度电视电话会议在京召开。会议要求，各级检察机关要通过认罪认罚从宽制度的积极有效适用，完善刑事诉讼程序，准确惩治犯罪、有效保障人权。要树立新理念展现新作为，真正体现检察官在审查程序中的主导地位，把认罪认罚从宽制度的立法规定落实到具体案件中。

检察机关落实认罪认罚从宽制度掠影