原標題：堅持攻堅克難 破解地下錢莊查處難題 山東“5·05”案開啓地下錢莊行政查處工作新模式

來源：金融時報

作者：國家外匯管理局管理檢查司 國家外匯管理局山東省分局

國家外匯管理局深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，不斷增強“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”，以高度的政治責任感和歷史使命感，堅持底線思維和問題導向，始終保持對地下錢莊犯罪活動的高壓打擊態勢；堅持打防結合、綜合治理，在推進改革、完善制度、加強監管、宣傳警示等多個方面綜合施策、多措並舉，剷除地下錢莊滋生的“土壤”，牢牢守住不發生系統性金融風險底線。在國家外匯管理局指導下，全國各級外匯管理部門開拓進取，湧現出一批敢於擔當、善於擔當、攻堅克難、創新作爲的先進典型，開啓了地下錢莊行政查處工作新模式。

國家外匯管理局管理檢查司 國家外匯管理局山東省分局

地下錢莊是一種特殊的非法金融組織，是指不法分子以非法獲利爲目的，未經國家主管部門批准，擅自從事跨境匯款、買賣外匯、資金支付結算業務等違法犯罪活動。地下錢莊的危害性極大，其助長了貪污、走私、販毒、逃騙稅、涉賭、詐騙、恐怖融資等上游犯罪；破壞金融市場秩序，危害金融安全與穩定；造成經濟金融統計失真，影響經濟決策和政策制定。

打擊地下錢莊是一項長期艱鉅的工作，也是提升國家現代化治理能力、維護外匯市場秩序、維護國家經濟金融安全與穩定的重要一環。爲有效防範異常資金跨境流動風險，國家外匯管理局堅決貫徹落實中央有關強監管、防風險的決策部署，堅持底線思維和問題導向，自2015年開始配合人民銀行、公安部等部委持續開展“打擊通過離岸公司和地下錢莊轉移贓款”專項行動，始終保持對地下錢莊犯罪活動的高壓打擊態勢，不斷深化聯合打擊成效，切實維護國家經濟金融秩序。

2015年12月，國家外匯管理局山東省分局在國家外匯管理局的指導下，與濰坊市公安局密切配合，通過一起網絡賭博案線索，破獲3個地下錢莊，命名爲“5·05”案。該案共抓獲犯罪嫌疑人33人，收繳存摺和銀行卡300餘張，凍結相關賬戶1500個，凍結資金逾12億元，累計交易金額超過190億元。由於案情重大，公安部將該案列爲“部督重大案件”。案件破獲後，公安機關將地下錢莊經營者移送追究刑事責任。但是，案件涉及的地下錢莊交易對手怎麼辦？如果只打擊地下錢莊經營者，而不追究地下錢莊交易對手的責任，將會滋長地下錢莊需求方的僥倖心理，難以真正遏制地下錢莊非法交易需求。只有對地下錢莊交易對手進行查處，實現對地下錢莊供需兩端的全面打擊，才能從根本上根除地下錢莊滋生土壤，有效震懾違法犯罪行爲，維護國家金融安全與穩定。

面對錯綜複雜的案情，國家外匯管理局山東省分局決定迎難而上，對“5·05”案立案查處，並按照“解剖麻雀”的思路，對存在的困難和問題，逐一列出存在的障礙和可能面對的阻力，爲查處工作有效開展奠定了基礎。

查處工作面臨多項挑戰

跨區域執法管轄權不明確。“5·05”案中交易對手居住地域分散，涉及廣東、福建等29個省（自治區、市）和香港、澳門、臺灣等地區，以及澳大利亞、印度等15個國家，大部分不在山東。且地下錢莊非法交易主要通過網上銀行辦理，資金隨時在境內外進行匯劃，突破了時間和地域限制，具有較強的隱蔽性，沒有明確的案發地。但根據外匯管理有關規定，檢查處理違反外匯管理行爲，應當由行爲發生地的外匯局管轄。也就是說，國家外匯管理局山東省分局僅對行爲發生在本轄區的違反外匯管理行爲具有法定管轄權。面對不明確的案發地和區域管轄的執法責任，國家外匯管理局山東省分局站在履職選擇的十字路口上：一種是將有關案件向違法主體所在地外匯局移交處理，這樣國家外匯管理局山東省分局無需承擔跨區域執法帶來的法律風險和辦案壓力，但是案件移交、後續查處將面臨工作流程長、信息不對稱等多重困難，打擊成效也會大打折扣；另一種則是要勇於擔當，敢於攻堅克難，與當地公安機關密切合作，從供需兩側共同加大打擊力度，全面深化地下錢莊打擊成效，但又面臨解決跨區域辦案的管轄權問題。

行政查處難度大。“5·05”案案情重大，涉案總金額超過了190億元人民幣。地下錢莊交易對手有數百人，不僅人數衆多且居住區域分散，當事人能否配合接受調查和處罰存在不確定因素；同時，資金既有流入也有流出，當事人情況、情節均有不同，需要針對不同的案情固定證據，做出適當處罰。而專職外匯檢查人員數量少、辦案經驗也不足，面對成百上千名待處理的當事人和複雜案情，時間緊、任務重、壓力大。怎麼才能辦好，又給國家外匯管理局山東省分局提出了一個重要課題。

查處交易對手的先例少，經驗不足。多年來，國家對地下錢莊一直保持高壓打擊態勢，但多數案件僅對地下錢莊經營者進行處理，對使用地下錢莊轉移資金的主體處理較少。對國家外匯管理局山東省分局而言，打擊地下錢莊經驗本來就不多，查處地下錢莊交易對手更是前所未有。在沒有成熟經驗可借鑑，也沒有現成路徑可走的情況下，如何找準癥結，規範操作流程，確保案件依法合規規範開展，成爲查處工作的重中之重。如何辦，該選擇什麼路徑依法開展查處工作，亟待嘗試探索。

執法潛在風險大。“5·05”地下錢莊案大多數當事人對外匯管理法律法規不甚瞭解，對其違法行爲也沒有正確的認識。由於之前在全國查處地下錢莊交易對手的情況不多，部分當事人對外匯行政查處存在牴觸情緒，不理解、不接受，外匯行政查處面臨較大的行政複議和訴訟風險。在此情況下，更需堅持原則、公正執法；更需做到程序合規、事實清楚、證據齊全、處罰適當，否則將影響整個查處工作的成效。如何高質量依法合規完成查處，也是行政查處工作將面臨的巨大挑戰。

堅持問題導向，破解行政查處難題

在國家外匯管理局的具體指導下，國家外匯管理局山東省分局外匯檢查處與國家外匯管理局濰坊市中心支局聯合成立“5·05”地下錢莊專案組，並組成臨時黨支部。查處過程中，專案組自覺把使命放在心上、把責任扛在肩上，敢於正視問題，始終堅持問題導向，堅持黨的領導，充分發揮黨支部的戰鬥堡壘作用和黨員的先鋒模範作用，勇於擔當、迎難而上，直面問題、創新突破，確保了案件查處工作圓滿完成。

一是探索實施重大案件授權督辦制度，有效解決跨區域執法管轄問題。爲解決跨區域執法管轄權的問題，國家外匯管理局山東省分局堅持問題導向，敢於啃“硬骨頭”，主動開動腦筋想辦法。經過反覆研究論證，他們認爲分支局作爲國家外匯管理局的派出機構，可以通過國家外匯管理局授權或督辦的方式辦理業務。經過徵求上級局意見，多方專家、律師論證，確定用國家局督辦並指定管轄的思路來解決跨區域執法管轄權問題，這也是全國範圍內的第一次有益嘗試。

二是深化匯警合作聯動機制，有效提高查處效率。“5·05”案是國家外匯管理局山東省分局首次嘗試處罰地下錢莊交易對手，查處難度很大。只有注重加強與地方公安部門的密切聯繫，有效找準公安部門刑事偵查和外匯部門行政查處的結合點，纔能有效推進案件查處工作。爲強化協作，專案組與濰坊市公安局建立聯席會議制度，定期會商案情，協調解決問題，保證了案件查處工作順利進行；爲方便案件移交，公安局指派4名幹警到專案組辦公，完成初步調查後，即時向專案組移交，雙方無縫銜接，流水作業；爲提高查處效率，專案組與公安機關多次會商案情，針對地下錢莊案件特點，確定證據規格和標準，順利推動了刑行銜接；雙方還聯合主動出擊，先後兩次到廣東等當事人集中地外調，當面宣講政策，打消顧慮，督促配合調查案件近20起，收繳罰款600多萬元。

三是規範完善工作制度和流程，有效防範查處工作潛在風險。健全完善的工作機制是確保查處工作依法規範有序開展的重要前提。專案組在辦案初期就提出“要辦就辦成鐵案”的工作理念，將研究制定科學規範的工作流程作爲依法高效辦案的有效保障。在國家外匯管理局的指導下，國家外匯管理局山東省分局提出“集全局之智、舉全局之力”的辦案思路，在人員配備、辦公場所、法律支持、後勤保障等各個方面做好充分準備，爲打贏查處工作攻堅戰打下堅實基礎。專案組制定了行政執法文書模板，通過統一格式，保證執法規範；組織開發地下錢莊案件信息管理系統，對地下錢莊非法交易數據進行全口徑採集、分析，爲查處工作提供有效技術支持。這樣不僅有效防範了行政查處的潛在風險，還有效緩解了辦案人員少、案件多的矛盾，確保了查處工作高效進行。

四是堅持公正執法與柔性執法並重，確保案件查處的質效。地下錢莊案涉及人員背景複雜，採用何種形式執法、如何保證執法成效也讓專案組非常撓頭。專案組在黨支部的指導下，堅持程序合規、處罰公正；一口對外、堅持原則；兼顧效率、體現人性。既堅持秉公執法，也做到讓當事人心服口服。在案件認定上，專案組堅持查處分離、集體審議。在處罰的考量上，根據當事人的資金性質、涉案金額等因素，集體研究確定處罰幅度參考標準，確保同一案情、同一處罰幅度。專案組領導主動承擔辦案壓力，先後拒絕50餘人次的說辭與求情，確保了案件查處的公正公平。在辦理的過程中，既注重宣傳國家外匯管理政策，對當事人進行教育引導，又注重針對當事人大多來自外省市的實際，實行流水線式辦案，調查、處罰各環節間無縫銜接，最大限度地縮短辦案時間。

堅持創新突破，有效維護國家經濟金融安全與穩定

在國家外匯管理局的指導下，“5·05”地下錢莊專案組敢於擔當、攻堅克難，先行先試、創新突破，探索出了地下錢莊行政處罰的新模式，有效維護了國家經濟金融安全與穩定。

一是爲跨區域行政執法提供了有益借鑑。伴隨金融科技和網絡技術的發展，金融交易突破了地域的限制，跨區域的行政執法和異地監管，成爲新形勢下金融監管亟待解決的新情況、新問題。專案組通過國家外匯管理局督辦授權這一思路作爲解決跨區域管轄權的有效手段，爲跨區域行政執法做出了有意義的探索和嘗試。在此基礎上，國家外匯管理局修訂完善了《外匯檢查系統重大案件督辦工作制度》，進一步明確，經國家外匯管理局批准，重大外匯違法案件可由分局具體承辦並據此開展跨區域行政執法，爲全國同類地下錢莊行政查處工作提供了依據。

二是探索建立了有效的地下錢莊行政處罰工作機制。在“5·05”地下錢莊案查處中，專案組建立起一套有效的組織保障、上下聯動、匯警聯動工作機制，並制定了執法文書模版、行政查處工作流程和工作標準，規範了工作程序，提高了查處效率，防範了執法風險，積累了查處經驗。案件查辦以來，先後有河北、湖南等10餘個省級外匯局、公安局到專案組學習交流查處經驗。有關單位和個人被人民銀行、公安部、國家外匯管理局聯合通報表彰爲打擊利用離岸公司和地下錢莊轉移贓款專項行動成績突出集體和個人。國家外匯管理局山東省分局也將有關做法在轄區內進行推廣，又先後啓動另兩起地下錢莊案件的行政查處工作，均取得了很好效果。

三是形成了對地下錢莊違法犯罪活動的有力打擊和強大震懾。在“5·05”案中，除將地下錢莊經營者移送司法機關起訴外，外匯管理部門重點對通過錢莊轉移資金的交易者進行了查處，使當事人切身體會到，不僅經營地下錢莊會受到法律制裁，通過地下錢莊非法買賣外匯同樣違反國家行政法規，也同樣會受到行政處罰，真正做到查處一起、教育一片。該案參加了央視新聞頻道打擊地下錢莊專題片拍攝，對地下錢莊的供需兩側都起到強有力的警示和震懾作用。有助於從源頭上進一步擠壓地下錢莊這些非法渠道的生存空間，對於促進外匯市場健康良性發展、有效防範跨境資金流動風險、維護國家金融安全與穩定具有十分重要的意義。

四是有效防範了外匯檢查的執法風險。“5·05”案首次實現了外匯管理部門和公安部門的聯合辦公，雙方定期會商案情，對公安部門和外匯管理部門如何各司其職、協作配合，起到了很好的典型示範作用。在案件查辦過程中，專案組針對地下錢莊案件特點，制定查處方案，製作法律文書模板和操作手冊，爲查處工作的有序開展提供了制度保障。“5·05”地下錢莊案的425起案件均順利結案，當事人均未對違規事實、行政處罰提出異議，實現零聽證、零複議、零訴訟，有效防範了執法風險，進一步樹立了外匯管理部門的良好形象，維護了外匯管理政策的權威性和金融監管的有效性。

　　恪盡職守、敢於亮劍，守好外匯管理“金融國防”

“5·05”地下錢莊案的查處實踐，深刻反映了在當前經濟金融形勢錯綜複雜、金融風險防控形勢日趨嚴峻的情況下，要履行好國家外匯管理職責，守好我國外匯管理的“金融國防”，就必須始終堅持深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，做到忠誠擔當、創新實幹；就必須始終堅持站在維護國家金融安全的高度，凝心聚力、攻堅克難，充分認識打好防範化解重大風險攻堅戰的政治意義和現實意義；就必須始終堅持以“好乾部”標準加強隊伍建設，做到恪盡職守、敢於亮劍。

（一）提高政治站位，切實強化政治引領和責任擔當。黨的十九大、中央經濟工作會議都明確將防範化解重大風險作爲“三大攻堅戰”之首。習近平總書記多次強調，防範化解金融風險，事關國家安全、發展全局、人民財產安全，是實現高質量發展必須跨越的重大關口。地下錢莊作爲遊離於監管體系之外的非法金融組織，已成爲影響金融體系穩健運行、危害國家金融安全與穩定的一顆“毒瘤”，必須對其堅定不移地予以持續嚴厲打擊。“5·05”地下錢莊專案組的成功實踐，揭示了在防範化解金融風險攻堅戰中，必須堅持提高政治站位，始終保持高度的政治責任感和歷史使命感，從打好重大風險攻堅戰、維護金融安全的高度，堅持極端負責的工作作風，堅持無怨無悔的奉獻精神，將黨中央金融方針政策貫徹到每一項日常工作中，落實到每一項具體行動上，才能最終高標準、高效率、高質量地完成肩負的責任和使命。

（二）堅持黨的領導，切實發揮黨組織的戰鬥堡壘作用。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢。本案例中，只有堅持黨的領導，久久爲功，才能確保相關工作沿着正確方向發展。國家外匯管理局山東省分局正是在國家外匯管理局黨組的統一部署下，指導“5·05”地下錢莊專案組成立了臨時黨支部，以政治引領履職、從大局謀劃工作，凝聚共識、找準目標、協調行動，形成將外匯查處工作納入打好防範化解金融風險工作大局的共識，爲工作有效開展引領了方向。

（三）堅持協作聯動，形成金融監管強大合力。當前，我國金融發展呈現跨境、跨市場金融活動日益頻繁，金融創新愈發複雜多元等新特點。在此過程中，監管必須跟上金融發展的步伐。只有金融發展先“邁出一步”，金融監管“緊跟一步”，補齊短板，避免空白，才能爲國家金融業發展保駕護航。而防範和化解金融風險不僅需要金融監管部門的努力，也離不開各級地方政府、司法部門和其他部門的支持。在“5·05”地下錢莊案查處過程中，正是專案組注重加強與當地公安部門溝通，開展匯警合作、聯合辦案，實現了刑事偵查和行政查處的有效融合，才提高了查處效率，防範了執法風險，最終達到“1+1>2”的效果，形成對地下錢莊違法犯罪活動的有力打擊。

（四）堅持創新突破，切實做到理論與實踐辯證統一。“5·05”地下錢莊專案組開創了山東省內對地下錢莊交易對手實施行政處罰的先河。整個辦案過程中，專案組始終堅持知行合一、以知促行、以行求知，在解決每一個新挑戰上，大膽嘗試，勇於創新，做到在實踐中探索，在探索中創新，在創新中提升，堅持總結提煉、檢驗修正、指導實踐，用辯證的思維來看待問題、分析問題、解決問題，在執法管轄、制度流程、匯警合作等方面實現創新，探出一條可複製、可推廣的新路。

（五）堅持以人民爲中心的發展思想，切實履職盡責。以人民爲中心是新時代堅持和發展中國特色社會主義的根本立場。防範化解金融風險涉及到國家大政方針和人民羣衆根本利益。只有堅持一切決策和一切工作切實從人民利益出發，才能真正履行好國家賦予的職責。“5·05”地下錢莊專案組在涉案金額大、涉及範圍廣、嚴重危害國家安全和社會穩定的情況下，始終保持高度的責任感，堅持以維護人民利益爲中心，攻堅克難，加大打擊力度，有效維護了我國良好的外匯秩序，保障了金融安全與穩定。同時，在整個辦案過程中，針對處罰對象均爲個人的情況，專案組堅持有理、有據、有節的辦案策略和柔性執法，不僅有效防範了執法風險，更彰顯了新時代的執法文明。