原標題：專訪清華大學法學院教授王晨光： 儘早修訂《傳染病防治法》， 補齊疫情防控體制短板

　　王晨光建議，針對未來可能出現的不明傳染病，我們應當建立相對完善、確定的制度，儘可能地及時控制不確定的疫情，這也給立法工作提出了一個更具挑戰性的題目。

　　新冠肺炎疫情防控還處在關鍵時期。習近平總書記2月14日在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，要針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。

　　3月1日出版的《求是》雜誌發表習近平總書記的重要文章《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系》。文章強調，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。

　　2003年“非典”時期，我國就及時制定和實施了諸如《突發公共衛生事件應急條例》等90多件新的行政法規和規範性文件。

　　此次疫情發生前，我國已頒佈實施了《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規，防治突發公共衛生事件的法律體系已經齊備，但此次疫情防控工作表明，齊備不等於完善。

　　清華大學法學院教授、中國衛生法學會常務副會長王晨光在接受21世紀經濟報道專訪時表示，“相關的法律體系還存在短板、弱項，存在制度不銜接問題，有的程序規定太粗泛，缺少操作層面的規定，導致疫情防控工作出現了一些問題。”

　　“緊急狀態來臨時，在正常狀態下被遮蔽的法律制度中的缺陷可以被暴露和發現，從而有利於進一步完善現有的法律制度，並實現法治的跳躍性發展。”王晨光說。

　　今年2月，王晨光入選國家衛健委全國新型冠狀病毒肺炎專家組，是本次專家組中兩位法律界人士之一。他認爲應儘早啓動修改《傳染病防治法》，並聯動修改《突發事件應對法》《野生動物保護法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規。他聯絡組織了11位專家撰寫了《修訂＜傳染病防治法＞有關條文的專家建議》，並已將該建議提交給有關部門。

　　疫情報告發布制度如何完善

　　《21世紀》：儘管“非典”期間和“非典”過後，我國對包括傳染病疫情報告制度在內的傳染病防控法律規章體系做了大幅度的更新，但此次疫情早期仍然出現了疫情信息公開滯後和不到位的情況，這是因爲傳染病疫情報告制度不健全，還是執行不到位？

　　王晨光：《傳染病防治法》規定，疾病預防控制機構、醫療機構和採供血機構及其執行職務的人員發現本法規定的傳染病疫情或者發現其他傳染病暴發、流行以及突發原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務院規定的或者國務院衛生行政部門規定的內容、程序、方式和時限報告。

　　根據目前公開的信息，此次疫情防控工作中至少存在以下疫情報告不力之處：

　　首先是有關單位和人員沒有按法律規定辦事，存在法律執行層面的問題。這些單位和人員有報告疫情信息的職責，特別是當國家衛健委的專家組來疫區調查，如果還不如實報告甚至壓制別人去報告，那就是嚴重的失職。

　　其次是這次疫情信息的報告，仍然依賴傳統的逐級上報機制。現在信息技術發達，逐級上報本來也應當很快，但爲什麼會失靈？這是因爲每一級的決策人都有不同的考慮。面對一種新的病毒，決策人作出科學判斷確實需要一定的時間。同時，決策人也要考慮避免造成恐慌，最主要的判斷因素應該是基於流行病學基礎上，以是否會造成人際間傳播爲標準做出判斷，否則就會造成疫情信息報告的延誤，反而會造成社會恐慌。

　　除了法律實施中存在問題，還存在制度失靈的問題。《傳染病防治法》《突發事件應對法》都規定，任何單位和個人發現傳染病病人或者疑似傳染病病人時，應當及時向附近的疾病預防控制機構或者醫療機構報告。現在看，這個制度基本上是被虛置了。當然，法律規定也缺乏可操作性，沒有具體規定單位和個人如何報告，報告後有什麼後果。

　　我國還建立了傳染病直報系統，基層醫院可以將發現的病例直接上報至中國疾控中心，但在這次疫情中，也沒有起到應有的作用。原因是多方面的，比如日常狀態下缺少演習，應急狀態時就想不到去使用；醫院領導擔心上報以後會封閉醫院，造成經濟損失、社會影響等。

　　這套直報系統是在《傳染病防治法》上一次修訂之後建立的，因此還沒有寫入法律，下一步《傳染病防治法》及相關法規修訂時，需要考慮完善相關制度。

　　《21世紀》：此次疫情防控工作中，國務院和一些省份開展了常態化的信息發佈機制，你認爲還應怎樣進行完善？

　　王晨光：按照《傳染病防治法》，傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公佈傳染病疫情信息，並可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公佈本行政區域的傳染病疫情信息。這個規定顯然太嚴苛，太死板了，像武漢這麼大的城市，疫情涉及上千萬人的健康，卻沒有公佈疫情信息的權限，這說明法律關於疫情信息公佈的制度存在弱項甚至是疏漏。

　　《傳染病防治法》還規定，省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公佈本行政區域的傳染病疫情信息。如果有關部門把這條規定執行得很好，通過定期公佈傳染病疫情信息，社會也會通過定期公佈的信息瞭解到一些情況。

　　把疾控中心變爲政府部門

　　《21世紀》：據報道，國家有關部門的專家組成員表示疫情初期到地方調查時不被配合，既然法律賦予了專家調查的權力，應該如何強化他們調查、處置的執行力？

　　王晨光：這也是法律當中的弱項。《傳染病防治法》只規定：“各級疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。”法律規定了要有專家參與，但是缺少具體規定，比如哪些領域、哪些機構的專家可以參與決策。

　　疾控中心的身份比較尷尬，它屬於事業單位，沒有行政機關的執法權。疾控中心專家到疫區調查，當地人員跟他說就能聽到，人家不跟他說就聽不到。他沒有更多手段去進行更獨立、更權威的調查。即使是國家衛健委派出的專家，因爲只是技術人員的身份，地方官員的重視程度也有很大差異。

　　這些流行病學專傢俱體有什麼職權，調查的程序是什麼，是要有當地衛健委的領導陪同，還是可以獨立進行調查，得出的結論有什麼效力，有關主管部門是否必須採納，這些問題法律都沒有明確規定。

　　因此，要強化疾控中心的地位，把它從事業單位變爲政府組成部門，這不是《傳染病防治法》所能解決的，需要調整國家機構設置的相關法律。在《傳染病防治法》修訂時，要進一步突出疾控中心的作用。可以賦予疾控中心一定的調查權，比如有權調看所有相關病歷；當調查遭到不予配合時，要賦予其一定的執法權威；疾控中心得出的結論應當作爲決策的科學依據，不能被外行輕易否定等。

　　應急狀態下要堅持一盤棋

　　《21世紀》：在應急狀態下，突發事件應急處理指揮部有權緊急調集人員、儲備的物資等。應該如何加強監督，防止發生以權謀私、貪污腐敗現象？

　　王晨光：應急狀態下有必要依法賦權，使政府機構具有更集中的權力以採取更爲嚴厲和快速的措施應對突發事件。例如不可能像常態下按部就班進行物資調配，必須要集中所有資源，解決某些最主要的問題。這時，確實可能出現有人從中牟利，有的地方不執行統一調配的指令，或者以徵用的名義截留救災物資，這些都要堅決制止。

　　不管是應急狀態還是常態，都要加強反腐敗建設。“全國一盤棋”是我國獨特的優勢，應急狀態下不能夠各自爲戰，這是毫無疑問的。不服從調配，破壞“一盤棋”的運作，就會阻礙傳染病防控工作，要承擔法律上的責任。

　　《21世紀》：對於恢復交通、復工復產等決定，有的地方曾作出規定但又很快停止實施，反映了應急狀態下決策制定的某種程度的失序，應該如何完善緊急狀態的結束程序？

　　王晨光：疫情得到控制是一個緩慢的過程，應急狀態也不是突然就結束的，也是一個有序的過程。當疫情緩和了，有條件的地方復產復工，要由應急指揮部通盤考慮，統一決策。

　　此前武漢宣佈改變交通管制政策，緊接着兩個小時以後作廢，有媒體報道就是職能部門沒有經過統一的指揮部就自行做了決定。這也是“一盤棋”的問題。

　　隨着疫情緩解，不同的地方要逐步復產復工復學，逐步調整應急措施，不能“一刀切”，但要“一盤棋”。至於應急狀態結束，法律已有規定，要由統一的應急指揮部宣佈，誰宣佈進入應急狀態，誰就宣佈結束應急狀態。

　　平衡公共利益與個人權利

　　《21世紀》：疫情防控中，有時爲了公共利益需要限制個人人身自由權、隱私權、財產權，比如通過行程和電信大數據確定高危人羣的位置。應該如何平衡兩者關係？

　　王晨光：只要涉及公共衛生，就會出現公共利益與個人權利的矛盾，比如公共場所控煙，爲了不危害他人健康，就要限制個人在公共場所吸菸的自由。在應急狀態下，這個矛盾就更突出了。

　　應急管理時期，不同於常態下的治理，需要集中和擴大政府公權力，削減某些公民權利，以維護社會公共利益。居家隔離觀察，小區封閉管理，搭乘公共交通工具要戴口罩，運用大數據手段追蹤密切接觸者，都屬於對個人權利的限制，但又是很必要的防控傳染病的手段。在防控傳染病的應急狀態下，採取這些手段有充分的科學依據和法律依據。

　　但公共權力的擴大又可能導致公權力行使的過度或任意。因此相關法律法規都規定了突發事件的報告、信息披露、應急反應程序的啓動、實施和結束的法定機構和法律程序，規定了突發事件的不同等級和不同強度及範圍的應對措施，把公權力的行使嚴格限定在法律的框架內。

　　《21世紀》：如何評價這次疫情防控中採取的新的針對個人的措施？

　　王晨光：如何把握保護公衆健康與限制個人權利的尺度最爲關鍵。在應對突發公共衛生事件時，對於傳染病病人、傳染病疑似病人和與病人密切接觸者所採用的措施在性質、方法和程度上都有不同，因而一定要嚴格按照法律規定採取相應的措施。

　　少數地方借防控疫情爲由斷路設卡，強行收取消毒費等做法，表面上具有法律根據，符合法律形式要件，根本上違背了法律原則和精神。這些行爲不是以防控疫情爲目的，而是以阻斷所有交通或收取不法利益爲目的，因此不符合法律實質要件。

　　這次疫情防控工作中，有的地方公佈了新發病例活動過的小區或場所信息。有關部門曾就其合法性諮詢法律專家的意見，比如未經許可公佈確診者居住和活動地點是否侵犯隱私權。我們認爲，公佈帶來的社會作用是積極的，在公共利益面前，個人利益要服從於公衆健康。公佈新發病例活動過的小區或場所，可以提醒周邊居民、工作人員引起足夠重視，但是不能超出一定的界限，如公佈他們的具體門牌號碼，以避免其本人和家庭成員被污名化。

　　聯動修改相關法律法規

　　《21世紀》：疫情中的武漢定點醫院人滿爲患，很多感染者無法接受篩查治療，這是否從側面說明，如果我們的分級診療制度實行得好，在面對突發大規模疫情時就能減輕很多壓力？

　　王晨光：通過這次疫情，我們不僅要反思傳染病防治的體制機制問題，還要反思整個醫療衛生體制存在哪些短板。2009年啓動的醫改至今一直在強調“強基層、保基本”，但仍有很大的改進空間。

　　人們有個頭疼腦熱就往三甲醫院跑，對醫療制度來講不是個好事，說明分級診療制度沒有發揮最大功用。如果出現疫情，病人都擠向三甲醫院，很容易造成集中感染。“非典”時期幾所三甲醫院暴發疫情，這次疫情中幾所三甲醫院再次出現這種現象，很大原因在於基層醫療機構沒有發揮應有的作用。

　　理想的狀態是，把基層醫療機構做強，當出現傳染病疫情時，基層醫療機構能夠起到大範圍篩查的作用，將傳染病患者轉移到專門的呼吸科醫院和三甲醫院，這樣可以起到很好的防止疫情擴散的作用。

　　除了反思醫療體制，我們還要反思公共衛生建設。健康中國戰略已經明確提出，全面推動以治病爲中心向以健康爲中心轉變。但很長時間以來，疾控中心等公共衛生機構不被重視，人員待遇差，人才流失嚴重。公共衛生機構要“養兵千日用兵一時”，只有建立完善的體制機制，加強公共衛生人員的能力建設，才能在疫情發生時及時、有效地應對。

　　另外，公共衛生要推動健康促進。不久前頒佈的《基本醫療衛生與健康促進法》首次在國家法律層面明確了“健康權”，規定“國家尊重、保護公民健康權”，把“堅持以人民爲中心，爲人民健康服務”作爲醫療衛生與健康事業的根本方針。

　　“健康權”對政府機構和社會組織提出了相應的提供服務的職責和義務，規定了“國家建立基本醫療衛生制度，建立健全醫療衛生服務體系，保護和實現公民獲得基本醫療衛生服務的權利”，以及“建立健康教育制度，保障公民獲得健康教育的權利，提高公民的健康素養水平”等一系列法定職責。

　　《21世紀》：針對傳染病疫情防控，我國已經頒佈了一系列法律法規，疫情過後，應怎樣進行修改、整合，完善公共衛生法律體系？

　　王晨光：2003年“非典”發生前，我國已經有了1989年制定的《傳染病防治法》等法律和《傳染病防治法實施辦法》《全國救災防病預案》等一系列行政法規和規章。“非典”期間，我國及時制定和實施了《突發公共衛生事件應急條例》等90多件新的行政法規和規範性文件。“非典”發生後，我國修訂了《傳染病防治法》，制定了《突發事件應對法》。

　　這些法律法規是在不同的時期制定的，雖然法律框架比較齊備，但相互之間並不匹配，在一些概念、權力主體、行政程序的規定上也不完全一致。法律、法規、規章、應急預案之間的關係要理順。下一步應該儘早啓動修改《傳染病防治法》，這是這次疫情防控工作的主要法律依據，然後理順其與《突發事件應對法》《野生動物保護法》《國境衛生檢疫法》等法律以及一些下位法規規章的關係。

　　比如《傳染病防治法》第25條規定，縣級以上人民政府農業、林業行政部門以及其他有關部門，依據各自的職責負責與人畜共患傳染病有關的動物傳染病的防治管理工作。與人畜共患傳染病有關的野生動物、家畜家禽，經檢疫合格後，方可出售、運輸。這就需要聯動修改《野生動物保護法》。

　　再比如《突發公共衛生事件應急條例》是2003年制定的，至今沒有修訂。這部法規規定的內容比較寬泛，它對接的上位法是《突發事件應對法》，但由於傳染病疫情是影響最大的公共衛生事件，所以應該考慮修改這部條例，讓它更好對接《傳染病防治法》。

　　當然，不能說制度完善了，所有工作就都完美無缺了。新冠肺炎疫情是由新病毒引起的，疫情初期，名稱不確定、傳播渠道不確定、毒性不確定，我們對它的科學認識需要一個過程，傳染病的暴發，應急響應的滯後因此有一定的客觀原因。針對未來可能出現的不明傳染病，我們應當建立相對完善、確定的制度，儘可能地及時控制不確定的疫情，這也給立法工作提出了一個更具挑戰性的題目。

責任編輯：霍琦