清朝時期，在每次的災害之後，清朝朝廷首要的救濟措施都是一些救急性的權宜之計，其目的是幫助受災人口在不過度降低生產潛力的情況下度過危機。或者更明白地說，是要保證災區的經濟狀況儘可能接近災前的基礎。還可以用當時的話來說，即儘量縮短由自然災害所帶來的經濟危機的持續時間。那麼，爲了改善災後的生產條件，清朝政府會興建哪些工程？

圖1：李光地畫像示意圖

官方採取"教授"式的和強有力的干預措施的最必要的、很可能要經過長期過程才能見效的領域是水的治理。許多作者都認爲，"興水利"比政府倉儲更加重要。例如李光地（1642年—1718年），他要求直隸地方官對當地山川河流地形進行全面勘查，瞭解哪些地方可以因地制宜修築河渠、堤壩、鑿井，等等，即那些能夠真正提高生產力的基礎設施。

不久之後的1726—1730年間，在雍正皇帝的兄弟胤祥親王的監督下，在直隸實施了一項系統的治水和灌溉工程建設規劃。據稱這一項目的結果是將57.5萬畝原來的旱田改造爲水田。但是，這一工程遇到了許多困難，而隨着胤祥和雍正皇帝先後去世（分別於1730年和1735年），這一工程看來也壽終正寢了。

另一位主張水利工程建設是優於糧食儲備的一項長期性政策的官員是晏斯盛。1739年，他提出一個詳細計劃，要求全面檢修安徽北部地區的水利系統，該地區經常同時受到淮河和長江洪水氾濫的影響，黃河水患也間接地影響到這裏。這項計劃要求由政府發銀興工，開築陂塘壩堰，並修治那些久經湮廢的水利設施。

圖2：朝廷庫銀示意圖

江蘇北部地區（淮安、揚州等府）是另一個經常遭受淮河、運河、長江洪水氾濫威脅的地區，這一地區顯然在幾年之前已經由政府組織興修了許多水利工程，因爲政府曾發放大量庫銀，並派出了許多有經驗的官員來督理這些工程的修建。

與之相關的另一更爲經常談到的思想是，公共工程可以爲那些沒有固定職業的人口提供一個謀生機會，這些人包括常年靠農業"傭工度日"的人，也包括那些從事非農職業的人口。我們知道，這些人口不包括在法定的賑濟範圍內，他們只能在擴大的附加人口內領取賑濟，或者是通過民間"粥廠"賑濟。

這種補充手段並不排除利用公共工程幫助真正的災民。這類工程主要是在春季缺糧的時候舉行，即賑濟結束和夏糧收穫之間的幾個月；但官府允許災民在賑濟結束前，既領取賑糧，又可赴工謀食。

圖3：清朝水利工程示意圖

按照18世紀的規定，每個省都應勘查並制定出應興工程的規劃，區分緩急次序，報請審批，以便在發生災荒時，可以迅速開工，不至於拖延。據《荒政瑣言》記載，預算銀在1000兩以上的工程應留待水旱災害之年興辦。在各類工程中，又以水利工程爲優先，因爲它們在抵禦自然災害中具有關鍵作用，這些工程包括修築堤壩、疏浚河道溝渠和修築灌溉工程。

這類工程還有一個好處，即工多料少，既可利用大量無特殊技能的勞動力，又節省經費開支。政府有時也會興辦一些與農業基礎設施無關的"專項"工程，如城牆、官署，等等。例如，在直隸，1744年春的"以工代賑"是修築景州、滄州的兩段坍塌城牆，其中景州工程需銀3.4萬兩，動用的是該省庫銀。

改善交通狀況是與"人民福利"更直接有關的又一類工程，也同樣受到了高度重視。

趙士麟（1686年—1687年任江蘇巡撫）在給他的後任的一封書信中敘述了（鎮江）京口丹陽一帶河道淤塞的情況：由於長期不加疏浚，閘壩久廢，稍缺雨水，河道就會乾涸，難通米船。興工開浚這段河路，不僅可以救助饑民，而且也可以恢復商路，便利漕糧運輸。

圖4：古代水利工程示意圖

談到北方的交通工程，我們可以舉兩個"以工代賑"的例子。一個是1761年修治京城近郊的石道，另一個是1809年直隸疏浚河道和"挑挖大路兩旁溝渠"。只要看看那些關於京城米價的談論，就可以瞭解這種活動與生存問題之間的直接關係：一些文章把京城糧價上漲歸因於雨水導致的道路泥濘，這不僅阻塞了糧食運輸，甚至像通州到京城這樣的短途運輸也受到影響。

讓我們還是回到水利工程方面，"工賑"制度總是優先考慮這些工程。"工賑"的內容常常也包括那些平常是由私人來完成的工作。這些活動常常是綜合性的，各種各樣的。

在詳細敘述這些活動之前，首先要分清兩類工程設施，一類是由直接受益者（即接近堤壩或通過溝渠灌溉的土地的所有者）維護的設施，另一類是由官府出資並經管的工程。後者常常是一些大型項目，受益面跨數縣數省，需要大規模投資和組織力量。不過，多數工程看來是聯合進行的，稱爲"官督民修"，在這種方式下，經費仍由土地使用者負擔。

在饑荒年月，國家在這方面的干預包括了從簡單的鼓勵到完全接手經辦，具體如何實施要取決於許多因素，不僅是災荒的嚴重程度，待進行工程的規模，當地百姓和官府的籌資能力，而且要看佔統治地位的社會結構。以16世紀以來的長江三角洲地區爲例。這是一個土地所有權高度集中的地區，已經形成了一個擁有大量財富的、在社會上有支配力的富裕階層，並形成了一種以小型水利設施爲基礎的農業。

圖5：古代災民示意圖

在這裏，只要水利設施沒有完全被洪水沖塌，官府就會立即號召富戶，即大地主，修治水利設施，組織並資助"以工代賑"。這是一種單純由民間私人救濟災民的形式。相反，在必要時，國家也會採取特別措施，提供一項工程的全部經費，包括務工者和災民的工資。當水災後果非常嚴重，而土地所有者又無力立即進行修治時，就常常會採取這種解決方法。在18世紀的湖北省，我發現了許多這樣的事例。

也就是說，在一些地方，規則變爲了一種中間狀態，在饑荒年月，國家通過提供公共工程的部分經費（多數是用於工人工資），而介入了平常由民間私人自己負責的工作。國家支付的部分，1740年以前爲十分之三，此後爲十分之五。《荒政瑣言》中提供了直隸的工人工資量（這是由國家的那部分十分之三經費支付的），其中：修築堤防，每工每搬運或填挖一土方得米三升九合；疏浚河渠，每土方三升，每泥方四升五合。這些是按照每石米價銀一兩計發的。在浙江，每搬運一土方發銀三分八釐，每填挖一土方加銀一分。

在這裏，爲了補充以上關於基礎設施長期性投資的討論，讓我們再看看《賑紀》中的情況。

1744年夏季，當27個受災州縣快要擺脫危機的時候，在直隸東南邊角的災區，還有一些地方應該繼續得到關照，特別是鹽山縣和慶雲縣，以及東光、吳橋兩縣。這裏是貧困地區，水田較少，而人口較多，在乾旱期間受災嚴重。

慶雲縣的問題最爲緊迫，因爲那裏不通舟楫，"商販罕至"，而東光、吳橋則瀕臨運河。與其他州縣不同，這一年秋天，慶雲及鹽山部分地區仍然顆粒無收，五六月時只下了很少的雨，而當七月下雨之後，爲時已晚，乾旱和蟲害造成的損失已無可挽回。貧民開始再次外出，人們擔心重新出現1743年初夏的情形。

因此，從1744年秋到1745年春，又開始了新一輪救濟程序——查賑、普賑、加賑、無息借貸籽種（糧食主要來自大名府）。這以後這些活動很可能仍在繼續，因爲1746年慶雲縣仍報告歉收。此外，據方觀承在《賑紀》中的按語，在1743年—1745年間，慶雲、鹽山兩縣還得到了約30萬石的賑糧，這差不多是1743—1744年間賑濟量的兩倍。

圖7：乾隆皇帝畫像示意圖

實際上，直到1746年，政府才決定從根本上解決這兩個縣的問題。經乾隆皇帝批准，該省動用大量庫銀，由官府監督，大興水利。這些工程已衆所周知，方觀承在上述按語和他在慶雲縣樹立的石碑上都提到了這些工程，這個石碑是他任直隸總督（1749年—1768年）時爲紀念1743年—1746年間官府的治理活動而樹立的。

在方觀承的密切關注和勸說下——1743—1744年間，他曾巡歷這一地區，對這一地區相當瞭解——由地方官具體組織，進行了疏浚河道、掘井、植樹等活動。據慶雲縣的碑記記載，共疏通了2條流經該縣的河流，由藩庫出資開鑿了1250眼井，植樹3萬株。

此外，因連年歉收而貧困的家庭給發牛力（烙以"官牛"記號），這些牛不準盜賣，據記共發放了546頭耕牛。皇帝還恩准，永久減免慶雲縣十分之三的賦額。據說，在這次行動中，國家支出的經費，慶雲縣爲1.39萬兩，慶雲、鹽山二縣共2.19萬兩。正如《賑紀》中說的，這些經費比以往賑恤所花費的費用還是要節省得多。

圖8：清朝名臣方觀承銅像示意圖

當然，很難評估這些投資的最終回報情況。我所引用的兩篇文章都聲言，在這個事例中，這些投資工程標誌着兩個縣的轉折點。方觀承在《賑紀》按語中告訴我們，政府的慷慨資助對百姓具有強大的感召力和激勵作用，自力鑿井、植樹、蓄畜的日益增加，當他寫這些話的時候（1752年），形勢依然令人樂觀。

在碑記中，他同樣談到，當他巡視水利工程到達該地區時，所看到的情況與從前已大不相同："見夫邱墟焑樹蔚然成蔭，轆轤相聞，蹄趾交錯，抱甕扶犁者，行歌隴畔，不復知有昔年戾荒寒之象。"這個石碑是應當地耆老的要求豎立的，他們擔心後人會忘記這一新氣象是怎麼來的。

他的對照性評價可能有點誇張了。但至少客觀地說，用那麼節省的投資會產生如此積極的結果，也不一定全都是不可能的。不管怎樣，我們不應該低估了方觀承所聲稱的，政府在指導和傳播方面所起到的作用：向百姓講解怎樣解決鑿井中的問題，怎樣最有效地利用耕畜，怎樣植樹。新技術會以較低的追加成本生產出更多產品，低估了官僚以及一些專家在各個時期推動新技術方面的作用肯定是錯誤的。

圖9：清朝水利改善工程示意圖

但是，要想估測它在促進中國傳統經濟總體發展的各種因素中的可能的、或實際的地位，卻是一件相當困難的事，而即使在今天，這也是具有一定理論意義的。在這裏，我只是簡單地陳述了問題，即：由國家上層推動的積極精神、教授和激勵措施，是否、或在什麼程度上，能夠克服由於人口增長和技術停滯所造成的發展局限，每當遭遇饑荒，這些侷限就會一再顯露出來。

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