特朗普这次的“移民牌”能赢么？

原标题:特朗普这次的“移民牌”能赢么？

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不少美国人反对“出生公民权”。资料图（图/网络）

原文首发于443期《法治周末》16版

原题：特朗普能否推翻出生公民权法案

10月29日，美国总统特朗普在接受美国媒体采访时表示，他计划签署一项行政命令，取消非美国公民和未经授权移民在美国境内所生婴儿的公民权(出生公民权，又称落地国籍)。特朗普说，一出生就能成为美国公民很“荒谬”，这种政策“必须结束”。

据报道，特朗普计划取消“出生公民权”，是针对“定锚婴儿”(anchor baby)和“旅行产子”(birth tourism)等现象，前者是反对无证移民者常用的戏称，指的是无证移民在美国诞下婴儿，就如船抛下锚，借此长期滞留；后者指的是快要临盆的外籍孕妇持旅行签证到美国产子。

美国宪法第14修正案的争议

所谓的“出生公民权”，指的是在美国境内出生的任何婴儿自动成为美国公民，婴儿的父母是合法居民或非法移民、游客，都不影响婴儿的美国身份。美国并不是唯一拥有“出生公民权”的国家，但这种政策并不多见。

根据皮尤研究中心的分析，2014年，非法移民在美国领土生下的婴儿数量大约27.5万，占全美当年新生儿总数的7%。估计其中四分之三的婴儿父母来自拉美国家。根据移民研究中心的分析，生育旅行者每年在美国生下的新生儿数大约3.6万。

美国给予非法移民或持合法签证外国人士在美国所生婴儿(即所谓的“定锚婴儿”)出生公民权的政策源于美国1868年宪法第14条修正案：“所有在美国出生或在美国归化，并受美国管辖，都是美国公民以及其所居住州的居民，任何州都不能制定或执行任何削弱美国公民权利或豁免权的法律。”

这项修正案在当时是为了解决南北战争后非洲奴隶的公民身份问题，现在已成为特朗普政府移民政策改革的焦点。这句话有争议的部分在于“受美国管辖”。

美国出生公民权与一名早期华裔移民的经历息息相关。1873年，在美出生的华裔男子黄金德前往中国之后重返美国，却被拒绝入境，他将美国政府告上了法庭。黄金德的父母是在旧金山生活的中国移民，但由于当时美国正收紧移民政策，出台了“排华法案”，中国移民无法归化成为美国公民，然而该法案并不能限制在美出生的华裔移民二代的公民权。当时最高法院裁定，在美国出生的合法居民中国移民的孩子黄金德被列入第14修正案规定的与生俱来的公民身份，确立了此类案件的判案先例。

最高法院的多数意见总结认为这一词语的意思是受到美国法律的管辖。在这一基础上，第14条修正案将被解读为赋予几乎任何在美国领土出生的人美国公民身份。

“受其管辖”这句话到底怎么解释？就产生合法居民和非法移民两种情况：是指美国公民合法出生的孩子，还是非公民出生的也包括在内？目前，有一些保守派认为，现在的政策曲解了宪法修正案的内容。

据《华盛顿邮报》报道，特朗普的前国家安全顾问安顿表示：“修正案中间有一条条款，人们忽视或误解了，那就是受美国司法管辖，也就是说，如果你出生在受美国管辖的美国土地上，你的父母应该是美国公民或合法移民，那么你才有权获得公民身份。”安顿说，“如果你是非法移民，或你效忠外国，或你是外国公民，该条款就不适用于你。”

安顿的观点也得到查普曼大学宪法中心主任伊斯曼的支持，伊斯曼认为，美国宪法第14修正案在过去40多年中被误用了，因为“受美国司法管辖”是指那些对美国效忠的人，亦即只有绿卡持有人和美国公民，在美国领土所生的婴儿可以获得公民身份。

特朗普再次打出“移民牌”

在中期选举竞选如火如荼之际，美国总统特朗普再次打出“移民牌”，宣布有意废除出生公民权，并且表示只要他签署总统行政令，就能达成目的。

特朗普在竞选总统时曾提出废除出生公民权，近日，他在接受美国媒体采访时，重提这一提案。然而，他没有进一步解释为何行政令能推翻受宪法保护的出生公民权，也没有阐述将限制哪类人群的出生公民权以及签署行政令的时间表。

推翻出生公民权的决定也挑动其他国家中产家庭的神经。若外国籍父母的婴儿不能自动获得美国公民权，赴美生子、月子中心等产业将受沉重打击。

有专家认为，特朗普的这一提议试图打击的主要对象是无证移民。无证移民在美国生下的婴儿数远高于旅游生子的数量，而且无证移民父母通常与小孩一起滞留美国，长期享受政府提供的物质福利；而赴美产子的通常来自国外中产或以上的阶级，通常在产子后不久就离开美国，直到拥有美国国籍的孩子年纪较长时，才会再次赴美，享受美国的公立教育资源，总的来说占用的社会资源较少。

值得一提的是，废除出生公民权的话题在选举前被再次提起，是有多次先例的。在中期选举前一周，特朗普提出废除出生公民权，尽管他本人否认这个决定是为选举拉票，分析人士普遍认为他作这番发言的时机敏感，带有一定的政治意图。

移民问题一直是美国政治中分歧最大、最具有选民动员能力的议题之一。根据10月的一项调查，移民是对共和党选民来说第二重要的议题，仅次于经济。

从竞选总统时，特朗普就以建设美墨边境围墙、重拳打击无证移民为主要政策方针，借在移民问题上的强硬立场获得了大量支持。中期选举前，尝到过甜头的他再次看准了共和党目标选民的诉求，频频在移民问题上发力。

特朗普先是宣布派出5000名军人到美墨边境，阻止中美洲难民涌入美国，但其实步行前往美国的难民群移动缓慢，预计要在2019年年初才会到达美国边境。特朗普政府赶在选举前派兵，拉票的意义高于实际防御的意义。

虽然能否以总统行政令推翻出生公民权仍存有法理争议，但特朗普此时抛出这一提议，预计将吸引到部分希望政府收紧移民政策的选民支持。2017年的一项调查显示，大多数美国人支持出生公民权，即使受益对象是无证移民的后代。有30%的美国人反对出生公民权，虽只占少数，这一部分人的忠实支持，可能足够扭转共和党在一些关键选举中的选情。

总统行政令的法律挑战

特朗普宣称，只要他大笔一挥签署总统行政令，就可以推翻宪法第14条修正案中的出生公民权。但特朗普的提议遭受到从共和党内到民主党泼来的冷水。

“总统不能用行政命令终结出生公民权。作为保守党人士，我们应该尊重宪法。”众议院议长、共和党人瑞安明确向媒体表示，应有更好的方法解决非法移民问题。众议院民主党领袖佩洛西则在社交媒体上批评，特朗普的说法显示他想将民众的注意力从共和党在医保议题表现不济上引开。

有法律人士认为，若要落实特朗普总统的想法，必须修改第14宪法修正案。对此，副总统彭斯表示：“我们都很珍惜宪法第14修正案，但是美国最高法院从未裁定，第14宪法修正案是否适用于非法居住在美国的人(在美国领土所生的婴儿)。”

参议员格雷厄姆10月30日连发数条推文同意彭斯副总统的看法，以及支持特朗普的决心，并表示：“我将以更广泛的角度提出法案，处理非法移民在美国所生子女的出生公民权问题。”

他说：“这是无先例可循的法律争议案，支持特朗普总统的努力，让最高法院审议这个案件。终于有总统愿意处理这个荒谬的出生公民权政策。我向来支持全面的移民改革，同时也主张废除出生公民身份。”

美国国会目前在休会中，将在11月13日复会。如果格雷厄姆打算提出修改宪法的法案，那么他不仅必须赢得国会三分之二席位的同意，还要得到全美四分之三州议会的批准。

据《纽约时报》报道，特朗普表示，他已经咨询了法律顾问，被告知总统可以自己改变这个政策，特朗普说：“当然可以通过国会法案来做到这一点。但现在他们(律师)说我只要签署行政令就可以。”这与许多宪法专家的观点相反。

特朗普如果要改变“出生公民权”，首先面临的就是法律挑战。总统令源于宪法对总统行政权力的规定。最高法院曾裁定，总统令不得形成新的法律条例，只能是对现行法律或宪法条文的诠释。“不管它怎么诠释，最后来讲是法院作出判决。”

许多法律学者认为要改变这个政策，就要修改需要宪法修正案。法律界认为总统此举将与宪法第14修正案相抵触，势必受到最高法院挑战。有法律专家认为，一旦特朗普发出行政命令，马上就会有人向法院提出禁止令，不会超过一周就会被法院禁止执行，然后在法院打官司，最后打到最高法院。这样的案子在美国想要打成功可能性是极小的。

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责编 | 吴昊王硕

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