摘要：体制僵化是我国基层政府行政能力难以提升的重要原因之一，在精准扶贫工作中显得尤为突出，主要体现在 个方面。但必须看到的是，随着社会的发展，政府职能不断转变，体制改革不断深入，人民群众对基层政府的执政能力要求也越来越高，落实精准扶贫工作更是如此。

摘编自杂志文章《基于精准扶贫视角看基层政府行政能力》，原文刊于《现代商贸工业》（国内统一刊号：CN42-1687/T；国际标准刊号：ISSN 1672-3198）2019年7期。【本文为全文】

【作者简介】

饶喻航，公共管理硕士。曾任湖北省罗田县白莲河乡党委委员、副乡长，罗田县三里畈镇党委副书记、副镇长，现任罗田县林特产业局局长。

【摘要】

精准扶贫是我国“十三五”建设的重要一环，是全面建成小康社会的关键举措，国家出台了一系列文件政策。基层政府，尤其是乡镇政府，处于执行政策的第一线，直接负责各项政策的宣传、解释、贯彻和落实。乡镇政府执政能力的优劣，直接关系到中央精准扶贫这一国策的落实程度，在一定程度上决定了扶贫攻坚战能否取得伟大胜利。本文从实际出发，通过分析精准扶贫政策在基层落实情况，探讨影响基层政府行政能力的因素，并提出相应对策。

【关键词】

基层政府；乡镇政府；执政能力；精准扶贫

一、我国精准扶贫政策的总体框架

从扶贫流程来看，全国各地制定精准扶贫工作模式大同小异，主要可以分为八个环节，即贫困户精准识别、结对精准帮扶、计划精准制定、资源精准整合、产业精准链接、民生精准改善、政策精准落实、组织精准有效等“八个精准”。

从具体政策来看，精准扶贫政策主要分为两个方面，一是改善基础设施，把水利、电力、交通、信息等基础设施项目向贫困村倾斜，实施以通路、通电、通安全饮水、通邮、通广播、通电视、通电话、通宽带、通客车、通沼气和有村级办公场所、有便民服务中心、有标准卫生室、有文体活动场所、有垃圾处理设施、有农村电商服务点、教育医疗有保障、有产业扶贫项目、群众有致富技能、有稳定收入为核心目标的贫困村“十通十有”工程。二是异地搬迁、医疗救助、教育助学、产业帮扶、生态补偿等“五个一批”精准帮扶贫困户增收解困的细化政策。

可以看出，不论是从扶贫工作流程的推进，还是具体政策的落实，都是基于基层政府，特别是乡镇政府深刻理解政策并深入群众，走村入户，才能将贫困底数摸清楚，将扶贫政策宣传贯彻到位，逐户建立扶贫档案，可以说，基层政府在落实精准扶贫国策上起到了关键作用。同时，精准扶贫工作由于其特殊性，复杂性，全面性。不仅是乡镇政府行政能力水平的综合体现，同时也是对乡镇政府行政能力的一次高要求的考验。

二、影响乡镇政府在精准扶贫工作中行政能力的关键因素

虽然乡镇政府在政策落实过程中作用明显，长期以来，乡镇政府的执政能力也是经过考验的。但必须看到的是，随着社会的发展，政府职能不断转变，体制改革不断深入，人民群众对基层政府的执政能力要求也越来越高，落实精准扶贫工作更是如此。乡镇政府如何适应新时代，提升执政水平，以下几个问题必须面对。

1、基层政府财政困难。

财政困难是目前基层政府，尤其是乡镇政府难以面对，却不得不面对的一大顽症，全国普遍存在，大规模的财政赤字和政府债务，严重影响了基层政府的政策执行力，贫困地区更为明显。从现行的政策来看，乡镇政府存在运行成本过高，财政预算不足，收入偏低的现状，乡镇政府的财权在不断缩小，但事权和责任却在不断扩大，财政困难带来日常工作经费的不足，导致了乡镇政府创新开展工作成为了一句空话，只能凭钱办事，上级有项目的工作才能开展，没有项目应该开展的工作，只能放在一边，陷入了“要办事、却无钱”，“不办事、失民心”的两难境地，结果就是工作思路僵化，容易贻误战机。回到精准扶贫工作的视角，精准扶贫工作是中央到地方政府的头号工作，预算充足，各项属于规定动作的扶贫项目费用只多不少，但是，各地方政府开展扶贫自选动作的空间过小，基层创新工作的能力受到限制。同时，扶贫工作是一项需要长期投入人力物力的工作，乡镇政府因开展扶贫工作而产生的额外费用没有得到保障。诺贝尔奖获得者，美国经济学家詹姆斯·布坎南认为，政府工作人员也是“经济人”，有着追求个人私利的强烈动机，在执行政策上往往采取有利于自身的政策来执行，或者改变政策原有的内容变通执行，采取“趋利避害”的做法。具体来说，由于工作经费没有保障，乡镇政府政策执行人员通过采取推诿责任、避重就轻地开展工作来降低工作成本，也就不足为奇了。这样一来，乡镇政府的政策执行效果就随之降低。

2、干部队伍战斗力下降

就当下而言，精准扶贫已经成为了基层政府日常工作的重点和难点。扶贫工作直面群众，情况复杂，需要沉下心深入贫困户，以心换心才能将工作干好，干部队伍的战斗力至关重要。目前来看，影响精准扶贫政策在基层的落实效果的人员因素主要存在三个方面。

（1）创业意识消退。参与扶贫工作的干部队伍以县乡两级基层政府干部为主，日常工作本就繁重，认为参与扶贫是“吃力不讨好”，干事创业的精神消退，存在畏难情绪。在具体推行精准扶贫政策的过程中 ，一些基层政府遇到不少困难和阻力。在强大的压力和具体的困难面前，一些政策的基层执行者绕着问题走，消极应付。在这项政治任务面前，抱着明哲保身的心思， “为了不出事，宁愿不干事”，以避免承担扶贫工作带来的责任压力和群众诉求的信访压力。这些干部不仅没有起到积极作用，反而带来了消极影响。

（2）能力建设不够，从当前的事实来看，乡镇干部队伍普遍年级偏大，虽然已经经历过多次改革和重大工作任务的锻炼和考验，日常工作中负担着各项政策在基层的落实，基层行政经验丰富，善于吃苦，甘于奉献。但是，精准扶贫工作对基层干部提出了更高的要求。一是沟通协调能力，精准扶贫工作直面贫困群众，要求干部与贫困群众打成一片，得到贫困群众的信任与爱戴。就像习总书记讲的，“脱贫攻坚要用心、用情、用力开展工作”。面对不同性格、不同阶层的贫困群众，必须做到耐心、认真地倾听诉求并且准确解释政策精神。二是政策执行能力，乡镇干部由于工作环境的复杂性，为了保障工作顺利开展，往往没有完全按照规定的流程严格执行，出现“讲人情”“看关系”等现象。精准扶贫工作涉及到群众切身利益，为社会舆论重点关注，要求干部必须做到依法行政，否则就会伤害扶贫政策的公正性，造成群众不信任，影响脱贫效果。三是文字材料能力，基层干部普遍擅长实践工作，愿意走村入户，不擅长处理文字材料，需要撰写的材料、填报的表格，都以代笔或是应付居多。然而，基层政府接触到的各类信息都需要以文字材料的方式上报给决策者，必要的、高质量的文字材料能够为决策者提供详细准确的执行信息，对及时调控政策至关重要。

（3）干部断层严重，党的十八大作出加强基层服务型党组织建设的重大部署，其中有一个重要内容就是拓宽了乡镇干部进入渠道，从现实情况看， 近几年国家和地方相继出台了多项政策向脱贫攻坚任务重的地区输送人才，乡镇干部队伍出现了出“来的多，走的快” 的现象，“两头重，中间轻”的问题没有解决，呈现出临退休干部和年轻干部居多，而35岁至50岁之间中间段的干部偏少的现象。这些干部正是乡镇工作的中坚力量，年长的干部普遍存在“船到码头车到站”的思想，进取心减退，难以满足精准扶贫工作要求。年轻刚入职的干部虽然干劲充足，但是缺少直面基层群众的工作经验，需要时间成长。况且，作为中坚力量的这一批中间段的干部普遍还在乡镇承担着最为核心、繁重的工作任务。造成这一现象的原因主要在两方面，一方面是历史上政府机构改革，精简人员导致出现断档期，另一方面是近年来省市愈发重视基层干部，加大了在基层干部选拔优秀人才的力度。加上基层条件艰苦，工作压力大，待遇不高，工作几年后就会寻求机会调往上级部门。

3、机制不健全。

体制僵化是我国基层政府行政能力难以提升的重要原因之一，在精准扶贫工作中显得尤为突出，主要体现在 个方面。

（1）激励机制。干部激励机制的缺失是基层干部意识消极的主要原因之一，基层工作，特别是贫困地区的基层工作存在工作条件差，工资低，福利待遇少这些现实问题，普通的乡镇工作人员的家庭也只能维持温饱水平。在政治前途上同样如此，由于基层干部体系的特殊性，晋升空间狭窄，在职级并行政策出台之前尤其严重，这些都不利于激发基层干部参与脱贫攻坚伟大战役的激情。现行的薪酬分配制度上存在“平均化”现象，并没有设立绩效工资，只考虑职务高低，并没有考虑每个人的工作状态、具体表现和工作成绩，目前基层仍然普遍存在“干与不干一个样，干多干少一个样”的现象，甚至出现了“多干多出错，少干少出错，不如不干不出错”这样的论调。而精准扶贫工作客观存在工作量大，任务多，责任重的特点，个人难免产生懒惰的工作情绪。

（二）协调机制。主要是政府各部门之间的行政壁垒在基层仍然没有消除，部门之间缺乏系统协调，没有能够做到相互借力，强化行政力量。如精准扶贫工作初期，贫困户摸底阶段，一项农田灌溉情况，水利主管部门安排一遍，农业主管部门安排一遍，村庄整治主管部门还要安排一遍，时间不一，表格不同，内容大同小异，客观上导致了基层工作人员任务加重，影响工作效率。如果能够打破壁垒，做到信息互通，势必能对提升基层行政能力的带来正面影响。

三、提高乡镇行政能力的建议

1、建立强有力的乡镇干部队伍。

干部是乡镇政府行政能力的核心，“上面千条线，下面一根针”，所有的政策、任务到了乡镇，都是由乡镇干部去贯彻落实，提高乡镇干部的能力和素质，是提高乡镇政府行政能力的关键所在。

要扩宽干部成长渠道。如扶贫工作，中共中央国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中明确指出要注重在脱贫攻坚一线考察识别干部，对如期完成任务且表现突出的贫困县党政正职应予以重用，对在脱贫攻坚中工作出色、表现优秀的扶贫干部、基层干部注重提拔使用。毫无疑问，这是对扶贫干部的莫大鼓励。

要关心爱护乡镇干部。国务院2016年10月印发《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》指出了实施干部激励机制的重要性，提出了要坚持物质激励和精神激励相结合的原则。具体来说，从经济上，边远地区津贴不要实行一刀切，将津贴与边远程度、贫困情况挂钩。探讨工作绩效机制，以绩效奖金的方式体现乡镇干部的工作成绩。加大对乡镇干部表彰力度，对突出的、典型的优秀干部要大力进行宣传和表彰，增强乡镇的工作号召力。加大城乡干部的交流力度，多开展挂职活动，将年轻干部送到乡镇学习锻炼，参与扶贫，达到优化干部资源配置，激发干部队伍干事创业活力的目标。

要开展干部教育培训。首先是培训思想意识，乡镇干部必须意识到自身是党组织在基层的形象体现，是群众面前的发言人，可以说，基层干部是什么样子，群众心中的党和政府就是什么样子，贫困地区尤其如此。必须通过开展如典型宣讲，理论学习等各种形式的教育活动，让乡镇干部认识到自身工作的重要性，培养出高度的责任心和使命感。其次是行政能力，十九大提出了“乡村振兴”战略，对乡村工作提出了更高的要求，提升乡镇干部工作能力迫在眉睫。要从制度上加大乡镇干部参与专题培训的力度的频次，通过专题培训，使乡镇干部在“领悟政策—计划实施—协调判断—总结提高”整个行政环节的全方位能力提升。

2、进行一系列体制改革

优化权力配置，要破解乡镇政府“责任多，权力少；任务多，财力少”的现状。据统计，乡镇每年要与上级政府和各职能部门签订的责任书多达三四十种，涉及到一票否决的有近十种，然而必须看到，由于财权与事权的不匹配，仅凭乡镇的力量，难以胜任如此繁重的工作任务，应该从体制上明确乡镇的工作职能，理顺乡镇政府和有关职能部门的权力结构和责任关系，达到权力资源与行政责任的统一，改善“出了事责任全在乡镇”这样的现象，为乡镇政府减负。同时，改善财务保障，激发乡镇政府的创造性。保障乡镇政府运行预算的同时，为乡镇政府设立一些自主开展工作的空间。

建立大数据信息平台，从扶贫工作的经验来看，大数据是打破信息壁垒，在各部门与乡镇政府之间形成合力，提高行政能力的关键法宝，如果能将此经验推广，以县为单位建立大数据平台，设立“云政府”，所有部门和乡镇政府都参与其中，资源信息共享，至少有三大好处。一是有助于提高政府决策质量，相关部门在制定政策的过程中，可以结合大数据平台的相关信息，分析更多数据，区别于传统时代的随机采样，使做出的决策更符合实际、实事求是。二是有利于简政放权、方便群众，大数据平台打破了原本存在的信息壁垒，在不同政务部门之间建立必要的政务信息数据沟通，消除了传统工作方式中为了严肃起见或避免责任，导致了审批环节重复，流程繁杂的问题。三是有助于政府落实政务公开，政务公开范围更广、程度更深，能够满足大众关于教育卫生、食品安全、财政收支等各方面的信息需求，满足公民知情权。同时，公民与政府进行沟通互动，可以让公众参与到社会治理之中，有助于提高政府的公信力。

完善问责机制和容错机制。精准扶贫工作中，问责机制是保证工作任务落实的重要一环，如在精准识别过程中，乡镇干部一直是识别工作的第一责任人。然而，扶贫工作的高压下，一些干部畏首畏尾、消极懈怠，怕出事、怕出线，要解决这一问题，容错机制是完善问责机制的一个重要补充。推广到其他工作也是一样，人非圣贤孰能无过，只有将干部明确推动发展的无意过失与谋取私利的违纪违法行为的加以区分，建立免责清单，才能解决干部的后顾之忧、激发干部积极干事创业，最终提高基层政府的行政效率。