摘要：體制僵化是我國基層政府行政能力難以提升的重要原因之一，在精準扶貧工作中顯得尤爲突出，主要體現在 個方面。但必須看到的是，隨着社會的發展，政府職能不斷轉變，體制改革不斷深入，人民羣衆對基層政府的執政能力要求也越來越高，落實精準扶貧工作更是如此。

摘編自雜誌文章《基於精準扶貧視角看基層政府行政能力》，原文刊於《現代商貿工業》（國內統一刊號：CN42-1687/T；國際標準刊號：ISSN 1672-3198）2019年7期。【本文爲全文】

【作者簡介】

饒喻航，公共管理碩士。曾任湖北省羅田縣白蓮河鄉黨委委員、副鄉長，羅田縣三里畈鎮黨委副書記、副鎮長，現任羅田縣林特產業局局長。

【摘要】

精準扶貧是我國“十三五”建設的重要一環，是全面建成小康社會的關鍵舉措，國家出臺了一系列文件政策。基層政府，尤其是鄉鎮政府，處於執行政策的第一線，直接負責各項政策的宣傳、解釋、貫徹和落實。鄉鎮政府執政能力的優劣，直接關係到中央精準扶貧這一國策的落實程度，在一定程度上決定了扶貧攻堅戰能否取得偉大勝利。本文從實際出發，通過分析精準扶貧政策在基層落實情況，探討影響基層政府行政能力的因素，並提出相應對策。

【關鍵詞】

基層政府；鄉鎮政府；執政能力；精準扶貧

一、我國精準扶貧政策的總體框架

從扶貧流程來看，全國各地制定精準扶貧工作模式大同小異，主要可以分爲八個環節，即貧困戶精準識別、結對精準幫扶、計劃精準制定、資源精準整合、產業精準鏈接、民生精準改善、政策精準落實、組織精準有效等“八個精準”。

從具體政策來看，精準扶貧政策主要分爲兩個方面，一是改善基礎設施，把水利、電力、交通、信息等基礎設施項目向貧困村傾斜，實施以通路、通電、通安全飲水、通郵、通廣播、通電視、通電話、通寬帶、通客車、通沼氣和有村級辦公場所、有便民服務中心、有標準衛生室、有文體活動場所、有垃圾處理設施、有農村電商服務點、教育醫療有保障、有產業扶貧項目、羣衆有致富技能、有穩定收入爲核心目標的貧困村“十通十有”工程。二是異地搬遷、醫療救助、教育助學、產業幫扶、生態補償等“五個一批”精準幫扶貧困戶增收解困的細化政策。

可以看出，不論是從扶貧工作流程的推進，還是具體政策的落實，都是基於基層政府，特別是鄉鎮政府深刻理解政策並深入羣衆，走村入戶，才能將貧困底數摸清楚，將扶貧政策宣傳貫徹到位，逐戶建立扶貧檔案，可以說，基層政府在落實精準扶貧國策上起到了關鍵作用。同時，精準扶貧工作由於其特殊性，複雜性，全面性。不僅是鄉鎮政府行政能力水平的綜合體現，同時也是對鄉鎮政府行政能力的一次高要求的考驗。

二、影響鄉鎮政府在精準扶貧工作中行政能力的關鍵因素

雖然鄉鎮政府在政策落實過程中作用明顯，長期以來，鄉鎮政府的執政能力也是經過考驗的。但必須看到的是，隨着社會的發展，政府職能不斷轉變，體制改革不斷深入，人民羣衆對基層政府的執政能力要求也越來越高，落實精準扶貧工作更是如此。鄉鎮政府如何適應新時代，提升執政水平，以下幾個問題必須面對。

1、基層政府財政困難。

財政困難是目前基層政府，尤其是鄉鎮政府難以面對，卻不得不面對的一大頑症，全國普遍存在，大規模的財政赤字和政府債務，嚴重影響了基層政府的政策執行力，貧困地區更爲明顯。從現行的政策來看，鄉鎮政府存在運行成本過高，財政預算不足，收入偏低的現狀，鄉鎮政府的財權在不斷縮小，但事權和責任卻在不斷擴大，財政困難帶來日常工作經費的不足，導致了鄉鎮政府創新開展工作成爲了一句空話，只能憑錢辦事，上級有項目的工作才能開展，沒有項目應該開展的工作，只能放在一邊，陷入了“要辦事、卻無錢”，“不辦事、失民心”的兩難境地，結果就是工作思路僵化，容易貽誤戰機。回到精準扶貧工作的視角，精準扶貧工作是中央到地方政府的頭號工作，預算充足，各項屬於規定動作的扶貧項目費用只多不少，但是，各地方政府開展扶貧自選動作的空間過小，基層創新工作的能力受到限制。同時，扶貧工作是一項需要長期投入人力物力的工作，鄉鎮政府因開展扶貧工作而產生的額外費用沒有得到保障。諾貝爾獎獲得者，美國經濟學家詹姆斯·布坎南認爲，政府工作人員也是“經濟人”，有着追求個人私利的強烈動機，在執行政策上往往採取有利於自身的政策來執行，或者改變政策原有的內容變通執行，採取“趨利避害”的做法。具體來說，由於工作經費沒有保障，鄉鎮政府政策執行人員通過採取推諉責任、避重就輕地開展工作來降低工作成本，也就不足爲奇了。這樣一來，鄉鎮政府的政策執行效果就隨之降低。

2、幹部隊伍戰鬥力下降

就當下而言，精準扶貧已經成爲了基層政府日常工作的重點和難點。扶貧工作直面羣衆，情況複雜，需要沉下心深入貧困戶，以心換心才能將工作幹好，幹部隊伍的戰鬥力至關重要。目前來看，影響精準扶貧政策在基層的落實效果的人員因素主要存在三個方面。

（1）創業意識消退。參與扶貧工作的幹部隊伍以縣鄉兩級基層政府幹部爲主，日常工作本就繁重，認爲參與扶貧是“喫力不討好”，幹事創業的精神消退，存在畏難情緒。在具體推行精準扶貧政策的過程中 ，一些基層政府遇到不少困難和阻力。在強大的壓力和具體的困難面前，一些政策的基層執行者繞着問題走，消極應付。在這項政治任務面前，抱着明哲保身的心思， “爲了不出事，寧願不幹事”，以避免承擔扶貧工作帶來的責任壓力和羣衆訴求的信訪壓力。這些幹部不僅沒有起到積極作用，反而帶來了消極影響。

（2）能力建設不夠，從當前的事實來看，鄉鎮幹部隊伍普遍年級偏大，雖然已經經歷過多次改革和重大工作任務的鍛鍊和考驗，日常工作中負擔着各項政策在基層的落實，基層行政經驗豐富，善於喫苦，甘於奉獻。但是，精準扶貧工作對基層幹部提出了更高的要求。一是溝通協調能力，精準扶貧工作直面貧困羣衆，要求幹部與貧困羣衆打成一片，得到貧困羣衆的信任與愛戴。就像習總書記講的，“脫貧攻堅要用心、用情、用力開展工作”。面對不同性格、不同階層的貧困羣衆，必須做到耐心、認真地傾聽訴求並且準確解釋政策精神。二是政策執行能力，鄉鎮幹部由於工作環境的複雜性，爲了保障工作順利開展，往往沒有完全按照規定的流程嚴格執行，出現“講人情”“看關係”等現象。精準扶貧工作涉及到羣衆切身利益，爲社會輿論重點關注，要求幹部必須做到依法行政，否則就會傷害扶貧政策的公正性，造成羣衆不信任，影響脫貧效果。三是文字材料能力，基層幹部普遍擅長實踐工作，願意走村入戶，不擅長處理文字材料，需要撰寫的材料、填報的表格，都以代筆或是應付居多。然而，基層政府接觸到的各類信息都需要以文字材料的方式上報給決策者，必要的、高質量的文字材料能夠爲決策者提供詳細準確的執行信息，對及時調控政策至關重要。

（3）幹部斷層嚴重，黨的十八大作出加強基層服務型黨組織建設的重大部署，其中有一個重要內容就是拓寬了鄉鎮幹部進入渠道，從現實情況看， 近幾年國家和地方相繼出臺了多項政策向脫貧攻堅任務重的地區輸送人才，鄉鎮幹部隊伍出現了出“來的多，走的快” 的現象，“兩頭重，中間輕”的問題沒有解決，呈現出臨退休幹部和年輕幹部居多，而35歲至50歲之間中間段的幹部偏少的現象。這些幹部正是鄉鎮工作的中堅力量，年長的幹部普遍存在“船到碼頭車到站”的思想，進取心減退，難以滿足精準扶貧工作要求。年輕剛入職的幹部雖然幹勁充足，但是缺少直面基層羣衆的工作經驗，需要時間成長。況且，作爲中堅力量的這一批中間段的幹部普遍還在鄉鎮承擔着最爲核心、繁重的工作任務。造成這一現象的原因主要在兩方面，一方面是歷史上政府機構改革，精簡人員導致出現斷檔期，另一方面是近年來省市愈發重視基層幹部，加大了在基層幹部選拔優秀人才的力度。加上基層條件艱苦，工作壓力大，待遇不高，工作幾年後就會尋求機會調往上級部門。

3、機制不健全。

體制僵化是我國基層政府行政能力難以提升的重要原因之一，在精準扶貧工作中顯得尤爲突出，主要體現在 個方面。

（1）激勵機制。幹部激勵機制的缺失是基層幹部意識消極的主要原因之一，基層工作，特別是貧困地區的基層工作存在工作條件差，工資低，福利待遇少這些現實問題，普通的鄉鎮工作人員的家庭也只能維持溫飽水平。在政治前途上同樣如此，由於基層幹部體系的特殊性，晉升空間狹窄，在職級並行政策出臺之前尤其嚴重，這些都不利於激發基層幹部參與脫貧攻堅偉大戰役的激情。現行的薪酬分配製度上存在“平均化”現象，並沒有設立績效工資，只考慮職務高低，並沒有考慮每個人的工作狀態、具體表現和工作成績，目前基層仍然普遍存在“干與不幹一個樣，幹多幹少一個樣”的現象，甚至出現了“多幹多出錯，少幹少出錯，不如不幹不出錯”這樣的論調。而精準扶貧工作客觀存在工作量大，任務多，責任重的特點，個人難免產生懶惰的工作情緒。

（二）協調機制。主要是政府各部門之間的行政壁壘在基層仍然沒有消除，部門之間缺乏系統協調，沒有能夠做到相互借力，強化行政力量。如精準扶貧工作初期，貧困戶摸底階段，一項農田灌溉情況，水利主管部門安排一遍，農業主管部門安排一遍，村莊整治主管部門還要安排一遍，時間不一，表格不同，內容大同小異，客觀上導致了基層工作人員任務加重，影響工作效率。如果能夠打破壁壘，做到信息互通，勢必能對提升基層行政能力的帶來正面影響。

三、提高鄉鎮行政能力的建議

1、建立強有力的鄉鎮幹部隊伍。

幹部是鄉鎮政府行政能力的核心，“上面千條線，下面一根針”，所有的政策、任務到了鄉鎮，都是由鄉鎮幹部去貫徹落實，提高鄉鎮幹部的能力和素質，是提高鄉鎮政府行政能力的關鍵所在。

要擴寬幹部成長渠道。如扶貧工作，中共中央國務院印發的《關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》中明確指出要注重在脫貧攻堅一線考察識別幹部，對如期完成任務且表現突出的貧困縣黨政正職應予以重用，對在脫貧攻堅中工作出色、表現優秀的扶貧幹部、基層幹部注重提拔使用。毫無疑問，這是對扶貧幹部的莫大鼓勵。

要關心愛護鄉鎮幹部。國務院2016年10月印發《關於激發重點羣體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》指出了實施幹部激勵機制的重要性，提出了要堅持物質激勵和精神激勵相結合的原則。具體來說，從經濟上，邊遠地區津貼不要實行一刀切，將津貼與邊遠程度、貧困情況掛鉤。探討工作績效機制，以績效獎金的方式體現鄉鎮幹部的工作成績。加大對鄉鎮幹部表彰力度，對突出的、典型的優秀幹部要大力進行宣傳和表彰，增強鄉鎮的工作號召力。加大城鄉幹部的交流力度，多開展掛職活動，將年輕幹部送到鄉鎮學習鍛鍊，參與扶貧，達到優化幹部資源配置，激發幹部隊伍幹事創業活力的目標。

要開展幹部教育培訓。首先是培訓思想意識，鄉鎮幹部必須意識到自身是黨組織在基層的形象體現，是羣衆面前的發言人，可以說，基層幹部是什麼樣子，羣衆心中的黨和政府就是什麼樣子，貧困地區尤其如此。必須通過開展如典型宣講，理論學習等各種形式的教育活動，讓鄉鎮幹部認識到自身工作的重要性，培養出高度的責任心和使命感。其次是行政能力，十九大提出了“鄉村振興”戰略，對鄉村工作提出了更高的要求，提升鄉鎮幹部工作能力迫在眉睫。要從制度上加大鄉鎮幹部參與專題培訓的力度的頻次，通過專題培訓，使鄉鎮幹部在“領悟政策—計劃實施—協調判斷—總結提高”整個行政環節的全方位能力提升。

2、進行一系列體制改革

優化權力配置，要破解鄉鎮政府“責任多，權力少；任務多，財力少”的現狀。據統計，鄉鎮每年要與上級政府和各職能部門簽訂的責任書多達三四十種，涉及到一票否決的有近十種，然而必須看到，由於財權與事權的不匹配，僅憑鄉鎮的力量，難以勝任如此繁重的工作任務，應該從體制上明確鄉鎮的工作職能，理順鄉鎮政府和有關職能部門的權力結構和責任關係，達到權力資源與行政責任的統一，改善“出了事責任全在鄉鎮”這樣的現象，爲鄉鎮政府減負。同時，改善財務保障，激發鄉鎮政府的創造性。保障鄉鎮政府運行預算的同時，爲鄉鎮政府設立一些自主開展工作的空間。

建立大數據信息平臺，從扶貧工作的經驗來看，大數據是打破信息壁壘，在各部門與鄉鎮政府之間形成合力，提高行政能力的關鍵法寶，如果能將此經驗推廣，以縣爲單位建立大數據平臺，設立“雲政府”，所有部門和鄉鎮政府都參與其中，資源信息共享，至少有三大好處。一是有助於提高政府決策質量，相關部門在制定政策的過程中，可以結合大數據平臺的相關信息，分析更多數據，區別於傳統時代的隨機採樣，使做出的決策更符合實際、實事求是。二是有利於簡政放權、方便羣衆，大數據平臺打破了原本存在的信息壁壘，在不同政務部門之間建立必要的政務信息數據溝通，消除了傳統工作方式中爲了嚴肅起見或避免責任，導致了審批環節重複，流程繁雜的問題。三是有助於政府落實政務公開，政務公開範圍更廣、程度更深，能夠滿足大衆關於教育衛生、食品安全、財政收支等各方面的信息需求，滿足公民知情權。同時，公民與政府進行溝通互動，可以讓公衆參與到社會治理之中，有助於提高政府的公信力。

完善問責機制和容錯機制。精準扶貧工作中，問責機制是保證工作任務落實的重要一環，如在精準識別過程中，鄉鎮幹部一直是識別工作的第一責任人。然而，扶貧工作的高壓下，一些幹部畏首畏尾、消極懈怠，怕出事、怕出線，要解決這一問題，容錯機制是完善問責機制的一個重要補充。推廣到其他工作也是一樣，人非聖賢孰能無過，只有將幹部明確推動發展的無意過失與謀取私利的違紀違法行爲的加以區分，建立免責清單，才能解決幹部的後顧之憂、激發幹部積極幹事創業，最終提高基層政府的行政效率。