秦国统一天下后，究竟应该实行郡县制，还是实行分封制，抑或实行郡国并行的地方管理体制，对大秦帝国的发展走势有极其重大的影响。

始皇二十六年，朝廷召开会议，讨论决定实行何种地方管理体制。在廷议上，丞相绾等言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以镇之。请立诸子，唯上幸许。”始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇曰：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国。是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”（史记•秦王本纪）遂分天下以三十六郡。

廷议上，群臣都认为王绾等人的主张切合实际，唯有李斯和秦始皇反对。历来有人据此说王绾反对郡县制，赞成分封制，这是错误的。就大方向而言，李斯和始皇所言不谬，与王绾的观点也是一致的。但是有了正确的方向，还需要审时度势，制定正确的策略和方法，否则，欲速则不达。王绾并没有反对在条件和时机已经成熟的秦本土等地实行郡县制，只是担忧燕、齐、荆地远，“黔首未集附”，旧贵族残余势力伺机作乱复辟，这是一个现实而紧迫的问题，需要暂行分封制，置王以增强国家对这些地区的控制力。

从学理和既往实践看，李斯和秦始皇主张全面实行郡县制是符合社会进步潮流的。马端临在《文献通考》卷625中写道：“按古时所谓爵者，皆与之以土地。如公侯伯子男以至附庸及孤、卿、大夫亦具有世食禄邑也……盖秦之法未尝以土地予人，不待李斯建议而始罢封建也。”早在春秋时期，秦国就在边远地区设置带有军事性质的县，如“（武公）十年，伐邽冀戎，初县之；十一年，初县杜、郑，灭小虢。”（《史记•秦本纪》）战国初期，随着领地的变化，秦国不断增置县，如公元前456年就设频阳县，公元前389年又在陕设县。到秦献公时，又集中地设了数县，如公元前379年把蒲、蓝田、善明氏改建为县，公元前374年在栎阳设县，当时栎阳是秦国首都，在首都设县具有特殊意义，说明秦惩以周弊，下决心废除诸侯分封制，实行县制，这为秦并天下后推行郡县制，实行大一统的封建专制主义中央集权制作了准备。之后，公元前350年（孝公十二年），秦初聚小邑为县，公元前349年（孝公十三年），秦初在县设秩、吏，县制在全国普遍推行。

郡县制与分封制有本质不同。金景芳指出，分封制的原型是“天子建国，诸侯立家”，受封的对他所分得的土地都有直接统治权。食邑则不然，只是指定某一地的赋税作为某人的收入。至于某地的统治权，仍有君主派人去执行，食邑者不得干预。郡县制，封君列侯仅享有食邑租税之权，而且还要受所在地的地方官监督和管理。地方官无论血统，由朝廷任免，直接对朝廷负责，不存在世袭罔替，最大限度地解决了诸侯势力不断膨胀尾大不掉甚至与朝廷分庭抗礼的问题，它适合以小农经济为主体的传统社会。

柳宗元在著名的《封建论》中，强调指出封建制的形成是由于“势”，不是出于圣人之意。文章以周、秦、汉、唐四代史实作为依据，论证封建制的弊端：裂土分国，常形成“尾大不掉”的局面；“继世而理”，贤、不肖往往倒置；士大夫世食禄邑，堵塞贤者发挥才能的机会，远不如郡县制优越。他认为，秦失在于政，不在于制。实行郡县制的优越性，无可否认，但问题是达致美好愿景总需要一些条件、一个螺旋上升的过程。理想是丰满的，而现实是骨感的。一则寓言会给人以启示：一位哲学家批评船夫不懂哲学相当于失去生命的一半。而当一个巨浪打来，哲学家掉进河里大喊救命后，船夫反过来批评哲学家：你不会游泳，就相当于失去生命的全部。

秦虽并天下，但天下并不是铁板一块，还有许多明隙暗纹，不及时加以弥补、焊接，很可能还会四分五裂，而李斯不察或根本不在意这些，只管开天窗、唱高调，蹈虚空、行急政，一刀切地推行郡县制，成为秦朝速亡的重要因素。急政，左也，超越现实，不接地气，非坏事不可。王绾的建议，务实而稳妥，表现出他有丰富的政治经验和远见卓识。

原六国人民对秦帝国缺少文化认同和文化支持，秦国在新纳入版图地区的社会控制力还不强。《语书》作为云梦睡虎地11号秦墓中出土简册的一种，是南郡守腾在秦始皇二十年四月初二日对县、道官员发布的告示。《语书》的中心思想是“移风易俗，遵守秦律令”。为什么要发布《语书》？原因是发布文告的前一年，发生了“南郡备警”事件。南郡地区原是楚国的地方，秦昭王二十八年，命白起率军攻楚，“拔鄢、邓五城；其明年，攻楚，拔郢，烧夷陵，遂东至竟陵”，在新占领区的楚国北部地区设置了南郡。“南郡备警”事件发生时，秦在南郡地方已统治了半个世纪，但秦"法律令"与新占领区"乡俗"间的冲突仍比较严重，当地的楚人势力还有很大影响，当时的政治军事斗争是激烈而复杂的。可见，秦虽占领了异国的土地，但要使生活在这些土地上的人民对秦有政治、文化认同，绝非短时期可以做到的。

《汉书•刑法志》中说：“秦用商鞅连相坐之法，造三夷之诛。”三族，父母、兄弟、妻子。一人有罪，并杀其父母、兄弟、妻子。连坐的种类很多，有全家连坐、什伍连坐、职务连坐、同伍连坐等。秦代法律将官吏断狱责任分为“不直”“纵囚”和“失刑”三种情况。凡断狱时故意从重或从轻判刑的，称为“不直”；应当判有罪而故意不判，或故意减轻案情，使之够不上判刑标准的，称为“纵囚”；因过失而出入人罪的，称为“失刑”。秦始皇时就曾将一批治狱不直的官吏发配岭南及修筑长城。对于故纵死刑犯的，也要反坐处以死刑。

但法律和制度上的严密不等于实际执行严密。史记载，项氏一族，是楚国的名门望族，世代领军，有功受封于项，建立封国。秦国东进，楚国后退，项氏一族避锋东迁至泗水下相县。公元前223年，项燕被秦将王翦围困于泗水郡蕲县，兵败自杀。项梁是项燕的次子。就是这样一个曾经显赫的危险家族的危险人物项梁犯罪后，竟然能动用关系网，请托蕲县司法局长曹咎修书一封，与栎县狱椽司马欣，将案子摆平，致使项梁逍遥法外。项梁也曾杀人，却能带着项羽避仇于吴中，吴中贤士大夫皆出项梁下。吴中每有大徭役及丧，项梁常为主办，阴以兵法部勒宾客及子弟，以是知其能。一个危险分子杀人，官府本该揪住不放，趁机除掉祸根，却让他越郡而逃。项梁在吴中更牛，是郡县府上的座上宾，在地方大的徭役征发、丧事祭祀等事情上，也常常被推举为主持，还暗中用兵法那一套安排诸事项，弄得井井有条，人们都认为他很有组织才能，很佩服他。

这说明朝廷尤其是秦始皇对旧贵族缺少应有的敌对意识，没有落实严厉的监视、管控、连坐措施，也说明秦国基层法治不彰、吏治腐败严重。对此，王夫之曰：“孰谓秦之法密能胜天下也，项梁有栎阳逮，曹咎书抵司马欣而事得免，其他请托公行，货贿相属而不见于史者，不知凡几也。项梁楚大将军之子，秦之犹忌者，欣一狱椽，驰书而难解，则其他位尊权重者，抑孰与御之，法愈密，吏权愈重，死刑愈繁，贿赂愈章，涂饰以免罪罟，而天子之权，倒持于椽吏。”这样的社会管理现状确实令人担忧。

秦灭六国，对其王族和贵族并没有大开杀戒，斩草除根，只是剥夺了他们的封地特权，使其成为帝国治下的普通编户齐民。秦统一天下后，对原六国王族和贵族的防范，也仅仅是迁徙六国王族和贵族，或到偏远之地，或到关中咸阳附近而已，真是网漏吞舟之鱼。

郢陈叛乱的教训就很深刻。韩王安被俘后，按照李开元的说法，其继续居留在新郑附近，因为荆轲刺杀秦王，秦王修订了对亡国之君的宽大政策，三年后，秦政府将韩王安从新郑迁徙至郢陈地区，使其脱离故土，隔绝与韩人的联系，防备可能出现的意外。然而，事与愿违，因此新郑却爆发了大规模的反秦叛乱。或因为韩王安参与了叛乱，甚至是主谋，或因为新郑韩人打着韩王安的旗号叛乱……总之，秦王下令处死了韩王安。由于我们不可知的原因，秦王命昌平君迁徙至郢陈，一方面主持处理新郑之乱和韩王安之死的后事，一方面安抚郢陈地区不安易动的楚国人。秦王可能太过于自信，没有深入思考昌平君镇守郢陈的潜在风险。楚考烈王有四个儿子，分别是后来的楚幽王熊悍及其同母弟楚哀王熊犹、熊犹的庶兄负刍以及在秦国受封为昌平君的熊启。楚公子熊启对丞相被贬心存不满，对秦军攻楚从感情上难以接受。在李信将军率20万大军伐楚之际，熊启利用郢陈地区楚人渴盼光复旧土，且郢陈地区与楚国交界的有利因素，率领郢陈地区的楚人反叛秦国，与楚军合谋，前后夹击李信军，导致秦军惨败。尽管如此，秦并六国后，秦始皇仍没有特别有力的措施，防止六国贵族死灰复燃。

丞相王绾等人提出“置王”主张，还有一个重要因素：秦并天下后，内地军事力量空虚。秦始皇统一天下后，百万大军并没有偃旗息鼓，化剑为犁，而是继续开疆拓土，戍边卫国，其中50万大军征伐南越，驻扎在五岭以南，30万大军北却匈奴，驻守在上郡以北，约5万精锐禁卫军拱卫京师，还有一些数量极其有限的军队散布在全国各地及其要塞、关卡。其实，如果有足够的军事力量驻扎在燕、齐、荆等地，这些地方实行郡县制又有何不可？问题是，这种外重内轻的军事力量部署，如不置王，如何应对大规模的叛乱？

虽然秦始皇没有采纳王绾的建议，但他与王绾有相似的忧虑。因此，秦始皇“收天下之兵，聚之咸阳，销锋镝，铸以为金人十二，以弱天下之民”，又“徒天下豪富于咸阳十二万户”，且多次巡行四方，宣扬威德，教化天下。不过，这都不如“置王”有力有效。

史书记载，项梁、项羽、张良、魏咎、张耳、陈余等，就在燕、齐、楚这些地区隐姓埋名，阴结党徒，并与游士广通声气，伺机而动，以恢复昔日的割据局面。陈胜、吴广大泽乡揭竿而起时，这些地方的旧贵族残余势力闻风而动，如项梁、项羽、景驹乘机起于楚，田儋、田荣、田假起于齐，韩广等燕国旧贵人、豪杰起于燕，各种反秦势力迅速合流，并不断扩大，终致起义烽火呈燎原之势不可遏止。其重要的原因是，秦始皇没有采纳王绾在这些地方置王的建议，导致这些地方各级政权组织缺少忠心和权威，武备松弛，缺乏强大的社会控制力，而朝廷和强悍的禁卫军远在咸阳及其附近，且禁卫军不可轻易调动远征，主要军事力量又集中部署在上郡以北、五岭以南的边疆地区，鞭长莫及。正所谓：“不知祸起萧墙内，虚筑防胡万里城。”

王绾等建议在燕、齐、荆置王是底线思维，是现实需要，是过渡措施，将来时机成熟时，可以再逐步推行郡县制。当然，由分封制向郡县制转换，必有不可测的风险，但形势所迫，现实只能置王。班固说：“秦姗笑三代，荡灭古法，且自号皇帝，而子弟为匹夫，内亡骨肉本根之辅，外亡尺土藩翼之卫。”刘邦吸取秦二世而亡的教训，汉初以郡县制为主体，郡国并行，主要在燕、齐、楚故地置王，度过了国家初创的脆弱稳定期，避免了重蹈秦朝覆辙，巩固了统治地位，开创了几百年的王朝基业。可汉初如果刘邦对地方一律实行郡县制，恐怕刚刚统一的国家旋即会杀伐不已、四分五裂。

从秦二世而亡看，如果秦始皇能采纳王绾等实行郡国并行体制的建议，赵高、李斯、胡亥之流如何能篡夺皇位？如何能轻而易举地诛杀秦之诸公子、公主和能臣、良将？如何能倒行逆施、残贼天下，弄得民怨沸腾，揭竿而起？旧贵族的反扑如何能得逞？

李斯的发言大而无当，没有回答“不为置王，何以镇之”的尖锐问题，而是绕过问题，高谈阔论，力主一律实行郡县制，而秦始皇又是一个极端自负的理想主义者，李斯此言正中其下怀，由此为秦朝的前途埋下了巨大隐患。李斯的表现不是别有用心，就是思维方式出了问题。绝对化、理想化的思维方式，缺乏系统分析和辩证精神，是一种理性的自负，以此指导实践、处理问题，不仅难以奏效，而且会伤及长远和根本。秦二世而亡，王绾等不幸而言中，而李斯实乃大秦帝国走向覆亡的重要推手。