作者|劉窮志（武漢大學經濟與管理學院教授、網易研究局專欄作家）

針對新冠疫情對社會經濟的衝擊，國家及地方密集出臺刺激政策。專家們政策建議更是鋪天蓋地，奔走疾呼加大政策力度。但是，政策力度到底大不大？政策力度能加大嗎？本文探討政策力度及其背後機制，提出政策建議。

劉窮志

一、對沖經濟衰退的政策力度不夠

1. 向低收入羣體發放消費券和扶貧款不足。某受疫情影響嚴重城市從4月19日起至7月31日，陸續投放5億元消費券，首次投放1.08億，1800萬元由街道定向發放給低保、特困和建檔立卡貧困人口，粗略估算，向低收入戶連續4個月平均每月投放約500元。該市優撫對象、城鄉低保對象、特困人員（含城鄉孤兒、事實無人撫養孤兒）和領取失業保險金人員3-6月價格臨時補貼標準提高1倍，國家優撫對象486元，城鎮特困和孤兒973元，城鄉集中供養孤兒1556元，中心城區領取失業保險金人員923元。該市所在省總工會，今年發放1億元職工愛心消費扶貧款，按全社會從業人員估算，全年每位職工平均約3元。此外，該省在落實職工正常年節福利基礎上，全年每人追加500元職工福利。

2. 個體工商戶稅費減免不足，大中型企業稅費少有減免。某受疫情影響嚴重城市，個體工商戶在該市市場主體中佔比近6成，該市近期出臺了個體工商戶稅費減免政策，在疫情防控期間運輸疫情防控重點保障物資、提供公共交通運輸服務、生活服務以及爲居民提供必需生活物資快遞收派服務取得的收入免徵增值稅，增值稅小規模納稅人3-5月份應稅銷售收入免徵增值稅，受疫情影響的個體工商戶定額減免全年應納經營所得個人所得稅，承租國有資產類經營用房的個體工商戶享受3個月房租免收、6個月房租減半的減免政策，免徵以單位方式參保的個體工商戶2-6月的基本養老保險、失業保險、工傷保險單位繳費部分，減半徵收2-6月醫療保險單位繳費部分。

3. 小微企業財政補貼不足，大中型企業和重大工程少有補貼。在某受疫情影響嚴重城市，金融機構向個體工商戶全年發放的優惠貸款給予貼息，給予建築行業用工每人每月（最多6個月）500元培訓補貼，PPP項目施工經營停滯損失由政府和社會資本協商分擔，對全部工商企業2-6月電價按原價的95%結算、1-5月生產經營用氣價格下調10%，中心城區水費僅6月份價格下調10%。

二、政策力度不夠的原因是政府財力有限，財力有限的原因是經濟體制低效

1. 從財力規模趨勢看財力可持續困境

財政收入持續下降。2019年財政收入增速3.8%，爲30多年來最低增速。2020年1季度財政收入逐月下滑，1-3月全國一般公共預算收入同比增長分別下降3.9%、21.4%和26.1%。

財政收支缺口持續擴大。2019年財政收入少於預算2118億元，財政支出高於預算3630億元，赤字2.76萬億元。2020年1-3月全國一般公共預算收入45984億元，同比下降14.3%，而一般公共預算支出55284億元，同比下降5.7%，收支缺口9300億元。

自給率不足地區持續增多。2019年財政收入/財政支出低於50%的省市有23個，主要集中在西部和東北，只有上海、北京、廣東、浙江、江蘇、天津、山東和福建8個省市高於50%。2020年地方財政收入僅西藏正增長，其餘30個省市區負增長。

2. 從財力結構異動穿透觀察財力可持續困境背後的低效經濟體制

從稅與非稅結構看，特定金融機構和央企上繳利潤多。2019年稅收收入增速1%，爲50年來最低增速；非稅收入大幅增長20.2%，中央特定金融機構和央企上繳利潤貢獻全國非稅收入增幅13個百分點。2020年1-3月稅收收入和非稅收入同比增長率分別爲-16.4%和0.1%。

從稅收結構看，實體經濟沒有實質性改善，壟斷性行業利潤增加。2019年國內增值稅增長1.3%，其中工業企業實際繳納的增值稅收入下降6%，實體經濟難見起色；國內消費稅同比增長18.2%，主要由菸草、油類和汽車三大行業貢獻；企業所得稅增長5.6%，增幅比上年下降4.4個百分點；個人所得稅下降25.1%。2020年1-2月增值稅、消費稅、企業所得稅同比增長分別爲-19%、-10%和-6.9%，3月分別降至-36.4%、-32.3%和-41.6%；個人所得稅1-2月同比增長14.8%，3月降至-25.4%。

從一般公共預算收入、政府性基金收入、國有資本經營收入和社保收入結構看，土地出讓收入在財政總收入中佔比高。在2018年全國地方本級政府性基金收入中，土地出讓收入佔比91.2%。2019年土地出讓收入佔比，東部地區較高，浙江爲53.4%，江蘇44.6%，福建37.8%。2020年1-2月土地出讓收入同比增長-16.4%，3月爲9.5%。

從中央與地方財政關係看，經濟落後地區依賴中央對地方轉移支付。2018年全國財政收入中，中央財政收入佔比46.6%，地方財政收入佔比53.4%；而在全國財政支出中，中央支出佔比14.8%，地方支出佔比85.2%。2018年西藏、青海、甘肅、黑龍江、寧夏、吉林、內蒙古和廣西中央轉移支付在財政總收入中佔比分別爲84.4%、69.5%、65.9%、65%、60.3%、54.1%、51.8%和42%。

三、全力提高政策力度之基石是充分競爭、中性競爭的經濟體制

1. 全面而大幅度地提高政策力度。瞄準低收入羣體，計算當地簡單勞動力價值，依以在經濟衰退期間持續發放消費券；反對以搶券的形式投放消費券，受益對象不精準。加大對小微企業和私營企業的扶持力度，直到形成獲取社會平均利潤率的合理預期。啓動對大中型企業稅費減免，尤其要適當下調一般納稅人增值稅稅率。積極推進PPP項目，特別是要推向科技領域。赤字率提高至3.5%-4%，發行專項債3.5萬億、特別國債2萬億。增加國企利潤上繳，增加消費稅（主要是菸草和油）。

2. 謹慎防範財政風險。在經濟衰退時期，與增長目標相比，防範風險目標次之，但必須要防範風險。專項債和特別國債不列入一般預算，但政府債總是要還的，只是今人借債後人還，當前專項債項目收益率日漸下行，專項債不能無限發行。特別國債僅限經濟衰退時期，且力度同樣受限。減稅、增支也不能過多，畢竟要保基層運轉。

3.將加大政策力度與防範財政風險拴在一起的看不見的手是充分競爭、中性競爭的經濟體制。政府財政的職能是彌補市場失靈，當前經濟衰退，減稅增支以拉動微觀主體是政府財政的職責。但能夠保障履行職責的，能加大政策力度還能防範財政風險的，不是政府而是市場，是競爭性的經濟體制。近年大幅減稅降費並未帶動經濟大幅增長，宏觀改革開放和微觀主體活力纔是根本路徑。開放市場、全面推進要素市場化配置、國有與民營公平競爭是正道。