摘要

欧洲去一体化是当前欧盟研究的一个热点话题。英国脱欧使去一体化从想象成为现实。本文在区分欧洲去一体化在垂直层面和水平层面发展的概念基础上,分析了当前欧洲去一体化问题的现状和本质。通过考察现有关于欧洲去一体化问题的理论逻辑可以发现,目前学界偏重于对垂直层面的欧洲去一体化问题的理解,而未能真正为当前实际发生的水平层面的去一体化现象提供解释。根据 “欧洲议题的政治化”概念及其研究,本文指出在欧盟危机的冲击下,欧洲议题的政治化可能导致欧洲去一体化的结果。欧洲议题在欧洲国家中被政治化的程度越严重,去一体化的风险也就越大。因此,欧盟主流精英不能放任欧洲议题在成员国国内被过度政治化。

关键字

欧洲去一体化；欧盟危机； 欧洲议题的政治化； 欧洲一体化理论 ；英国脱欧

作者简介

李明明：上海交通大学国际与公共事务学院副教授

本文原载于：《外交评论》2018年第6期

原文

自2009年以来，欧盟先后经历了主权债务危机、移民危机、英国脱欧等一系列危机事件。随着欧盟危机的持续爆发，“欧洲去一体化”(European Disintegration)作为一个新概念不仅经常成为欧洲媒体的标题语，而且进入了一体化研究的重要议程。2012年10月，«民主»出了一期名为“欧洲去一体化?”的特刊。编者邀请一些欧洲专家和官员就欧盟危机的起源、发展和前景撰写了多篇评论。其中一位作者伊文-克里斯托弗指出，欧盟的“去一体化”已经不是恐怖故事，而是“一个清晰和就在眼前的危险”。“一旦我们承认‘去一体化’是一个可考虑的选项，那么领会‘联盟崩溃’的含义就变得很重要。”

虽然预料中的“希腊退出欧元区”(Grexit)并没有发生，但是2016年6月的英国脱欧公投则实实在在给了欧盟一记重击。在英国举行脱欧公投前后,一种流行的观点认为，作为欧盟连续危机的一部分，英国脱欧在欧盟将产生多米诺骨牌效应，导致“欧洲去一体化”的结果——可能是欧盟的解体。2016年6月11日脱欧公投前夕，BBC报道瑞典外长瓦尔斯特伦警告英国若脱欧将导致欧盟解体，“一旦英国成功脱离欧盟，很多欧盟成员国可能都会选择举行公投，或至少向布鲁塞尔提出特别要求。”而在公投结果出来之后，金融大鳄索罗斯也撰文指出，“实事求是地说，这(脱欧)让欧盟解体不可逆转。”③英国脱欧使得去一体化在欧洲从想象变为现实。欧盟难以预测的前景助长了悲观情绪，而欧盟各国的疑欧派则为之振奋，势力大涨。在2017年荷兰、法国和德国等国的大选中，极端政党纷纷抨击欧盟，号称要效仿英国，也在本国推动一次脱欧公投，欧盟一度似乎走上了可能解体的道路。然而脱欧公投一年多之后，随着极端政党如荷兰自由党和法国国民阵线在大选中陆续失败，欧盟主流政党暂时遏制了去一体化的趋势，此前普遍担忧的消极情况并没有出现，唯有英国脱欧已成定局，英欧双方在复杂艰难的脱欧谈判中相互博弈，必须重新议定未来英国和欧盟的关系。由于欧洲一体化历史上从未出现过一个正式成员国离开共同体的先例，无论对英国还是欧盟来说，脱欧事件的意义都是不同寻常的。

传统的欧洲一体化理论主要集中于欧洲一体化如何发展，几乎未对它的相反趋势——去一体化进行过深入探讨。可是由于欧盟持续危机的出现和英国即将实际脱欧，如何分析和解释欧洲去一体化问题成为从事欧洲研究的学者必须重视的任务。结合相关研究和欧盟的现实情况，本文将集中于三个方面的论述:第一，从概念上界定欧洲去一体化的发展现状。根据“垂直”和“水平”两个一体化发展的维度，本文拟区分“垂直去一体化”和“水平去一体化”的概念，并以此对欧盟的现实发展进行界定。第二，根据以往欧洲一体化的理论研究和当前学者在此基础上提出的理论逻辑，检验这些理论研究的解释力。第三，以“欧洲议题的政治化”作为主要解释变量，分析欧盟内已经实际发生的“水平去一体化”的原因。第四，以英国脱欧公投和2017年荷兰、法国、德国等欧盟国家国内政治中的某些去一体化倾向为例，论述和剖析欧洲去一体化的实际进程。

一、欧洲“垂直去一体化”与“水平去一体化”

在当前关于欧洲去一体化的研究中，有几位学者对此给出了重要定义。道格拉斯-韦伯指出，欧洲去一体化是一种以下方面的衰落过程:欧盟采取和实施的一系列共同或相关联的政策;欧盟成员国的数量;欧盟机构制定和履行决策的正常(指源于条约的)和实际能力(如果有必要违背个别成员国意愿的话)。这个定义主要从制度和地域层面界定了欧洲去一体化。亨里克-斯切尔和安内格雷特-埃普勒认为，去一体化的原义是指一种失去凝聚力或力量，或者从整体上成为碎片的过程，而从社会意义上讲则是“一体化的侵蚀过程”或“社会联系的弱化、社会组织退化和失序、社会碎片化”进程。因此，他们把欧洲去一体化界定为:由欧洲多层体系内部或外部的个别或集团行为体提出的侵蚀性进程,它从法律、经济、地域、社会文化或合法性层面降低了当前的一体化水平。这一界定把去一体化分为制度、地域、经济和社会文化四个层面。

以上定义虽然较为详尽，但是从理论上缺少分析的可操作性。笔者认为,欧洲去一体化并没有一个固定的坐标，它是一种和当前欧洲一体化发展相逆的趋势。提到欧洲一体化的发展，我们谈得比较多的是它的“深化”(deepening)和“扩展”(widening)。前者主要是指欧洲层面一体化水平的加深，即更多原本属于成员国的职能被转移到欧盟层面，通常所说的是一体化从低级政治(经济技术层面)到高级政治(政治和防务等)不断深化的发展过程。而后者狭义上是指欧盟的扩大，即成员国的增加，广义上可以理解为欧洲化(欧盟治理体系对欧洲国家的冲击)在地理上的扩展，例如欧元区的扩大。即便是非欧盟成员国也可以和欧盟建立某种程度的一体化关系，如被看作是半成员国的挪威、瑞士，还有和欧盟建立关税同盟的土耳其等。从深化和扩展这两个层面，我们可以发现欧洲一体化存在“垂直”和“水平”两个发展层面。按照相反的发展趋势，我们认为欧洲去一体化也可以分为相对应的“垂直的去一体化”与“水平的去一体化”两种情形。本文把“垂直的去一体化”定义为一体化水平在欧洲层面的倒退，它起初是欧盟的某些职能退回给成员国，最严重的是欧盟制度的崩溃，即欧洲重新退回到以前的民族国家体系。“水平的去一体化”则是就成员国和欧盟的关系而言的，指成员国降低和欧盟的一体化水平的过程。对特定国家来说，起初指该国退出欧盟的某个或某些政策合作领域，最严重的指成员国放弃成员资格、退出欧盟的脱欧现象。对整个欧盟来说，最极端的情况是一定数量的成员国退出联盟，直至欧盟完全分裂。

在欧盟条约中，我们可以发现这两种去一体化的某些表述。经«里斯本条约»修订的«欧洲联盟条约»第48条第2款规定:“任何成员国政府、欧洲议会或委员会均可向理事会提交修订两部条约的提案。此类提案特别可以用于增加或减少两部条约赋予联盟的权能。”在这里，“减少两部条约赋予联盟的权能”就是去一体化在垂直维度上的表述。不过欧盟没有规定任何关于欧盟解体的条款，即使欧洲媒体和政治家存在此类担忧。经«里斯本条约»修订的«欧洲联盟条约»第50条第1款和第2款规定:“1.任何成员国均可根据其本国宪法的要求决定退出欧盟。2.决定退出联盟的成员国应将此意向通知欧洲理事会。根据欧洲理事会提供的指导方针，联盟在考虑到该国与联盟未来关系框架的基础上与该国谈判并缔结协议，就其退出问题作出安排。”很明显，第50条包含水平维度的去一体化的重要表述，它规定了成员国退出欧盟的程序。当然，退出的成员国可能还和欧盟保持一定的一体化关系。

那么在传统的欧洲研究中，是否存在关于欧洲去一体化的概念及其表述呢?新功能主义提出的“倒溢”(spill back)是最接近去一体化的概念。1970年林德博格和沙因戈德提出，“倒溢”是一体化发展进程中的一种可能，指一体化部门的范围或制度能力的缩减。施密特也提出，倒溢是一体化在权威和层次上的倒退，也许会返回到一体化开始前的状态。倒溢从概念上看主要强调垂直层面的去一体化问题。此外，近十多年来流行的疑欧主义研究中也存在关于去一体化概念的表述。疑欧主义常常被看作是对欧洲一体化或欧盟的有限或完全反对(opposition)。按照反对的程度，尼克-斯特认为，温和的疑欧主义指阻止欧洲一体化进程进一步深入扩展。更严厉一点的修正主义的立场则认为欧盟已经走得太远，应该重新回到更为低级的状态，通常是马约之前的阶段。最极端的疑欧主义包括对欧盟成员资格的彻底拒绝，如退出欧盟。保罗-塔戈特和阿莱克斯-斯科泽比亚克区分了“强硬疑欧主义”(hard Euroscepticism)和“柔性疑欧主义”(soft Erosceupticism)，将柔性疑欧主义定义为出于利益考虑对欧盟或欧洲一体化的偶尔反对，“强硬疑欧主义”则被界定为对欧洲政治和经济一体化整体计划的彻底拒绝，对成员国来说就是要求退出欧盟。

笔者认为，绕开以上对疑欧主义的各种复杂界定，仅仅从疑欧主义作为一个反对欧洲一体化的概念来看，它可以被区分为“抵制欧洲一体化”(resistancetoEroupeanintegration)和要求“欧洲去一体化”两种不同程度的反对立场。前者指反对一体化的进一步发展，后者包括尼克-斯特所说的修正主义和极端疑欧主义，也包括塔戈特等所谓的强硬疑欧主义立场。但是他们关于疑欧主义的概念并没有区分“欧洲去一体化”在垂直和水平这两个层面的差异。

从欧洲一体化的历程来看，2009年欧债危机之前的欧洲一体化无论在垂直还是水平层面都处于往前发展的阶段。即便在20世纪70和80年代,一体化也仅仅在整体上处于相对停滞状态，没有发生倒溢或退步的现象，相反还吸收了新的成员国加盟。按照阿曼丁-克莱斯皮和尼古拉斯-维索尔伦的观点，对于2009年前反对欧洲一体化的各种运动，与其用疑欧主义的概念，还不如用“抵制欧洲一体化”来界定更为恰当。然而2009年欧债危机爆发以来，“去一体化”作为一个政策选项开始进入欧洲国家的政治议程。虽然有一些疑欧派希望欧盟退到马约前的状态，欧元区解散甚至欧盟彻底解体，但是欧洲层面的垂直去一体化并没有发生，相反欧盟进一步加强了职能，一体化水平在局部领域如共同财政政策、共同防务政策等方面还有一定的提升趋势。2016年6月，英国通过全民公投决定脱欧，这是有史以来第一次有成员国以退出联盟的激进方式来解决其与欧盟的关系问题，欧洲去一体化从想象变为事实。当前困扰欧盟的欧洲去一体化现象主要在于英国脱欧和其他成员国内某些试图模仿英国进行脱欧公投、要求退出欧元区或与欧盟重新谈判的极端政治主张。按照本文的定义，这些都属于水平层面的欧洲去一体化问题，重点是成员国与欧盟之间的关系。解释这些现象的产生及其结果，不仅需要研究欧洲层面因素的影响，更要从成员国的国内政治因素中寻找答案。

所以当前的欧洲去一体化主要发生在水平层面，即把降低特定国家与欧盟的一体化关系作为解决危机的政策选项提出来。根据对现实发展的考察，欧洲去一体化首先是从一体化的“水平层面”出现的，需要我们从理论角度对此作出解释。

二、垂直层面的欧洲去一体化的理论逻辑

扬-杰隆卡在其著作«欧盟注定劫数难逃?»中提出，“问题在于，关于欧盟的兴起欧盟专家写了很多，但关于它可能的衰落则几乎没有写。我们有很多关于欧洲一体化的理论，但实际上没有一个是关于欧洲去一体化的，甚至很难说清楚去一体化将意味着什么。”的确，如杰隆卡所言，传统理论没有一个完整的关于欧洲去一体化的解释，现有理论几乎都是关于欧洲一体化如何发展的,然而面对欧洲去一体化的现实趋势，学界必须对此作出解释和预测。西方学者主要试图从原有一体化研究中逆推欧洲去一体化问题。他们似乎认为，欧洲一体化可能按照原有的发展途径逆行下落。总结学者们对传统一体化理论的梳理结果以及他们提出的相关解释，笔者认为，欧洲去一体化可能有四种理论逻辑:功能性倒溢、成员国通过政府间谈判收回主权、欧盟制度退化和失败、欧盟政体解体。

１.功能性倒溢

早期新功能主义者似乎认为，一体化的外溢是一个自动发展的过程，但是随着戴高乐“空椅子危机”的出现，一些新功能主义者意识到欧洲一体化也存在受阻甚至倒退的可能。1970年林德伯格和沙因戈德提出“倒溢”的概念，并把它当作一种关于一体化的可选择的进程模式。他们提出，倒溢是一种从一系列特定义务中退缩的情况:规则不再被周期性地执行和遵守，共同体行动及其制度能力的范围缩小了。倒溢或许发生在一个之前还处于均衡或前进状态的领域。当倒溢对整个体系必然产生风险的时候，它可能被局限在有问题的特定规则内。不过厄内斯特-哈斯认为即使外溢趋势被打断，也绝不意味着将倒退到纯粹的民族国家行动框架，只不过会是一个停滞的时期。实际上，20世纪60和70年代的欧洲一体化确实存在停滞但却没有倒退的情况。2009年欧债危机的爆发起因在于欧元区国家屡屡突破欧盟关于财政赤字的律令，不过倒溢仍然没有发生，欧盟继续通过加强一体化的方式来解决危机。2016年菲利普-施密特和佐耶-莱夫科夫里迪试图按照新功能主义理论的一些基本假定，根据欧盟当前的调查数据来实证分析欧洲去一体化的发展条件。他们的结论是:当前欧盟内部利益分配的不均衡、对欧盟条约不同程度的违背、大规模失业和各国缺少趋同性等，都是增加去一体化风险的重要表现。

２.成员国通过政府间谈判收回主权

现实主义在欧洲一体化理论中的代表——政府间主义虽然没有提出“去一体化”的概念，不过其理论逻辑似乎也未排除这种可能性。政府间主义者认为，成员国偏好以及它们之间的谈判博弈才是决定一体化发展的核心因素,民族国家才是一体化条约的主人。霍夫曼认为，一体化将被局限于经济和技术等低级政治领域的合作，而民族国家为了主权和国家利益，不会同意一体化在安全和外交等高级政治领域扩散。鉴于当前欧盟已经在朝政治一体化发展，按照霍夫曼的观点，民族国家很有可能持反对和阻碍的立场。既然民族国家能够按照其意愿推进一体化发展，它们也有采取“去一体化”的能力，即通过政府间谈判把它们移交给欧盟的部分职能收回到自己手里。

３.欧盟制度的退化和失败

从制度主义理论来看，欧洲去一体化属于“国际制度的退化或失败”的问题。虽然现实中不乏此类案例，但是国际关系和欧洲一体化的制度理论甚少涉及该问题。国际关系的新自由制度主义理论，如基欧汉曾指出的，“没有一个霸权稳定或共同利益的基础，国际制度无法长期存在。”由此，道格拉斯-韦伯和阿涅斯卡-钱恰拉都认为，欧盟各国如果丧失共同利益，将导致欧盟制度退化。不过两位学者也指出，即便如此，由于国际制度本身的稳定性，制度意义上的“欧洲去一体化”将是一个长期缓慢的侵蚀过程。道格拉斯-韦伯从霸权稳定论的视角，认为一体化理论忽视了欧盟经济上最强大的“半霸权国”德国一旦放弃对欧盟的责任而可能导致的危险。他指出，大多数一体化理论未能充分考虑成员国国内政治的重要性，过去十年在很多成员国都出现了反欧洲的政治态度和运动热潮。韦伯的研究为欧洲去一体化的出现提供了一种可能性:德国因为国内的疑欧情绪而减少甚至不愿为欧盟提供公共产品，这将使欧盟制度缺少德国的“霸权支撑”而遭到失败。

４.欧盟政体的解体

从比较政治的角度，汉斯-沃拉德指出，在世界历史上，去一体化比一体化更为常见，例如很多解体的帝国、多民族国家、联邦等。欧元危机已经成为预测整个联盟崩溃的一个理由。沃拉德指出，一个明显的问题是，欧盟是否也走在去一体化的道路上?他认为完全可以根据政体解体的比较政治方法，寻求欧洲去一体化的解释。假如把欧盟当成历史上存在过的某种政体，欧盟的解体当然容易理解。有人甚至拿苏联、南斯拉夫的例子作为对欧盟的警示。根据丹尼尔-凯莱曼的“比较联邦主义”理论，司法、政党和社会文化等三个方面是保障一个联邦不会瓦解的核心因素。欧盟除了司法保障较为强大，欧洲层面的政党体系和所谓欧洲认同都是非常薄弱的，欧盟解体可能和这两个方面的因素有关。2014年汉斯-沃拉德利用巴托利尼关于欧洲一体化的政体形成理论，逆向推理了欧盟可能解体的原因及其动力。巴托利尼指出，欧盟像任何政体一样，在政体形成过程中需要一种外部整合和内部构造之间的相互依赖。外部整合主要是一种边界控制、锁定(lockＧin)资源和行为体的能力，内部构造关系塑造行为体对政治中心效忠的能力,也包括行为体表达意见(如不满)的制度设计。沃拉德认为，如果欧盟在内外两方面的制度能力下降，欧洲去一体化将有可能发生。他特别提出欧盟的边界模糊(允许加盟和退出)和欧盟民众缺少在欧洲层面表达不满的机制是欧盟政体非常明显的两个缺陷。他指出，英国是最有可能离开欧盟的国家，主要在于英国民众和政党中存在强烈的疑欧情绪，英国退欧相对低的制度成本(未加入欧元区和申根协定等)，以及英国在安理会等国际组织中的重要地位等，这些都让英国人觉得在欧盟之外他们也能过得很好。

这四种理论逻辑为理解未来欧洲去一体化的发展途径提供了重要思路。但是从以上研究可以看到，传统理论关于欧洲去一体化的理解实际上是非常有限和模糊的。近年来提出的三种较新的解释，其实也存在可商榷之处:第一，施密特和莱夫科夫里迪的研究更多的是一种对现状的描述而非解释。他们对新功能主义关心的一些领域进行了考察，虽有发现但很难在具体现实之间建立因果联系。第二，韦伯所说的“德国推卸责任”虽然在未来不无可能，但是他并没有对其进程和原因进行深入剖析，而且当前是英国而不是德国退出了欧盟。欧盟也并非是一个霸权体系，根据基欧汉的观点，国际制度在霸权之后依然可以维持存在。第三，沃拉德所说的欧盟在外部整合与内部构造两方面的缺陷其实是一直存在的，欧盟在这两方面虽没有显著提高，但也未出现明显退步，英国的疑欧主义与退欧制度成本等条件也是如此。那为什么英国脱欧会在2016年出现而不是之前任何一个阶段?所以他的理论缺少一种动态的分析。

最为重要的是当前欧洲去一体化主要出现在水平层面而非垂直层面，而以上学者所提出的四种理论逻辑，基本上聚焦于对欧洲去一体化在垂直层面上的解释。这是因为长期以来，欧洲一体化理论主要集中于欧洲一体化的深化即垂直层面的研究.对水平层面如欧盟东扩的理论研究其实甚少。由于采取逆推的思考方式，当前西方学者关于欧洲去一体化的理论分析也存在同样的问题，即偏重对垂直层面的去一体化的思考，尤其考虑欧盟制度倒退甚至崩溃的可能性。然而如前所述,在现实发展中，当前的欧洲去一体化现象首先是在水平层面出现的。如何从理论的角度解释欧洲去一体化在这个层面的产生与发展，进而分析欧盟分裂甚至解体的可能性?这是下文试图解答的问题。

三、水平层面的欧洲去一体化:欧洲议题的政治化及其结果

从英国脱欧和2017年欧盟政治危机的具体过程来看，要求与欧盟降低一体化水平甚至脱欧的主张来自于成员国国内政治。英国通过全民公投的方式决定本国欧盟成员身份的问题，荷兰、法国和德国在国家选举中出现了脱欧和退出欧元区等争议性话题，这种政治进程在当前的欧洲研究中被称为“欧洲一体化的政治化”或“欧洲议题的政治化”，它是关于欧盟决策的争论扩展到大众政治领域并借此不断上升的过程。彼得-德-维尔德将其定义为:在欧盟范围内的一种增长趋势，包括意见、利益或价值的两极分化，以及它们被公开植入政策制定过程的程度。传统上，欧洲一体化通常脱离了大众政治领域，属于欧盟主流精英的计划，然而随着一体化的发展，它日益和成员国的大众政治和政党竞争联系起来。笔者认为，要解释当前水平层面的欧洲去一体化问题，需要从这个政治化进程中寻找答案。

2008年利斯贝特-霍赫和加里-马克斯在其“后功能主义理论”中提出了一个重要观点:欧洲一体化的政治化没有产生对一体化的支持，相反导致了反对一体化的消极结果。两位学者的观点有助于解释20世纪90年代以来欧盟几次条约修改在成员国内被否决的现象(属于前面指出的抵制欧洲一体化)，比如丹麦在第一次全民公决中否决马约，法国和荷兰否决欧盟宪法条约。后功能主义的观点和“欧洲议题的政治化”概念为我们理解当前的欧洲去一体化提供了重要启示。笔者由此提出如下解释:在欧盟危机的冲击下，水平层面的去一体化被纳入国内政治议程是欧洲议题在成员国内被政治化的产物，欧洲议题被政治化的程度越严重，最后导致去一体化结果的风险也越大。在这个解释框架中，欧盟危机是政治化进程的触发因素，大众是主要的参与者，而政党及其领导人是政治化进程的发动者，欧洲议题被政治化的程度则是决定结果的主要变量。

首先，欧盟危机对成员国的冲击是政治化进程的触发因素，它导致大众对欧盟、欧洲一体化的不满和争议上升。维尔德和齐恩曾提出了欧洲层面的两个触发因素:欧盟条约的全民公决和欧盟危机。施密特指出了大众对欧盟不满的根源:“一体化开始在成员国内部产生明显的‘赢家和输家’，并且不再被觉得是一场所有人共赢的游戏。”在过去，因欧盟条约变动而举行的全民公决为大众讨论欧洲一体化提供了最明显的机会,出现过几次对欧洲一体化发展的抵制。欧盟危机同样触发了大众关于欧盟和一体化的争论。欧债危机属于欧盟制度本身的危机，对欧洲国家的冲击更加严重。危机影响了民众的就业及经济福利，低技能阶层利益受损尤其严重，导致大众对欧盟的不满上升。欧盟中的债务国家民众不满欧盟紧缩政策带来的失业和福利削减，债权国家则反对因欧盟援助政策而产生的支付转移。2014年的难民危机同样带来了重大的社会治安问题和就业担忧，欧盟民众普遍对欧盟向难民敞开大门的做法表示反感。

其次，疑欧政党利用大众对欧盟不满情绪上升的政治机会，把去一体化主张纳入国内政治议程，动员大众推动了欧洲议题的政治化。霍赫和马克斯认为，“一个议题是否进入大众政治并不依靠它自身的重要性，而是有赖于一个政党是否会提出它，即是否有政党把该议题提到政治议程之上。”而政党领导人寻求把该议题政治化的动机则源于选举好处，如有利于在政党竞争中获胜和吸引选民，有利于本党的意识形态声誉，有利于党内统一和团结等。欧盟危机为疑欧政党提供了动员大众的政治机会。大众对欧盟的不满没有在欧盟主流精英中获得表达的出口，疑欧政党看到了其中蕴含的政治利益，试图代表不满的民众来推动关于欧洲事务的国内争论。所以在国内政治中，推动欧洲议题的政治化往往成为这些政党获取政党利益、增加选票的重要手段。出于狭隘的政党利益，疑欧政党以民粹的名义把欧洲去一体化的政策主张纳入政治议程，呼吁本国实施驱逐移民、废除欧元、退出欧盟等政策。由于成员国一般无力单独在欧盟层面推动垂直层面的去一体化改革，所以民粹精英的承诺集中在降低本国与欧盟一体化关系的水平层面上。

再次，去一体化是否上升为国家意志，主要受欧洲议题被政治化程度的影响。欧洲议题在欧洲国家中被政治化的程度越严重，去一体化的风险也就越大。政治化意味着越来越多的大众参与欧洲议题的讨论，越来越多的资源被投入到相关的政治辩论中，关于欧洲议题的立场也日益呈现两极分化的态势。所以，政治化从本质上来看存在程度的区别，主要表现在对具体议题的内容设定和发生“场所”两个方面。

某种欧洲去一体化的结果是否会发生，很大程度上取决于欧洲议题在欧洲国家内被政治化的“深入”或“突出”程度。第一，政治化进程导致何种欧洲去一体化的结果，取决于欧洲议题的指涉对象或内容。就欧盟和成员国之间的关系来说，去一体化的欧洲议题可能是要求成员国从欧盟收回本国在某个政策领域的职能，更进一步可能是要求退出欧元区，最极端的是放弃本国的欧盟成员身份，即退出欧盟。当然不同内容或指涉对象受争议的程度也是有差异的。第二，政治化进程的突出程度(场所)决定了欧洲去一体化是否容易最终出现。关于欧洲议题的争议可能首先出现在大众领域，如媒体辩论和社会运动。如果去一体化的政策主张被纳入政党竞选的纲领，那么欧洲议题的政治化进程将进一步在国家选举中发生。如果欧洲议题进入国家选举的政策议程，将使其变得更加突出，更有争议性，然而，欧洲议题往往只是国家大选的议题之一，有可能被其他重要议题掩盖或只受到部分选民重视。针对欧洲议题的全民公决是意见争议最突出的政治化进程，它直接把国内分歧暴露在单一议题之上。在欧盟危机爆发和大众普遍不满的情况下，全民公决最容易导致欧洲去一体化的结果。如果把欧盟比作一个股份公司的话，垂直层面的去一体化类似于公司的业务萎缩甚至破产倒闭，水平层面的去一体化则如同其中的某个或某些股东退出公司的相关业务乃至完全撤股。目前来看，欧盟危机并未导致欧盟的业务萎缩和破产倒闭，只是出现了股东将要撤股的后果。英国这样的股东为何要从欧盟“撤股”?根据本文“欧洲议题的政治化”的解释，股东撤股是股东家族内部围绕“欧洲议题”的矛盾和争议不断激化的结果，而不是由于“欧盟”真的无法经营或者面临破产。股东家族内部争吵得越厉害，越有可能引发撤股的风险。

至于水平层面的去一体化是否会引发垂直层面的去一体化，从一体化发展的历史来看，只有以前的欧盟大规模东扩推动了欧盟整体机制的改革，即我们熟知的欧盟制宪进程。其他批次的新成员入盟，都没有导致欧盟或欧共体进行制度改革。由此可以断定，一两个非核心国家退出欧盟的现象不会导致欧盟整体制度倒退式的调整，除非在多个成员国出现类似的多米诺骨牌效应。一个股东撤股虽然会给企业带来困难，但如果其他股东特别是大股东们保持稳定，欧盟这个企业还是有望继续发展的。

四、英国脱欧与2017年欧盟政治危机

欧债危机与难民危机的连续爆发，使得欧盟和欧洲一体化在几乎所有欧盟成员国都成为有争议的问题。民众对欧盟不满情绪的上升在民调中也是一个非常容易察觉的事实。“欧洲晴雨表”从2009年秋天到2013年春天的数据显示，由于欧债危机的爆发，欧盟民众对欧盟的看法有了相当明显的变化，对欧盟制度的信任程度从2009年秋天的48％一路下滑到2013年春天的31％，认同“欧盟的形象是积极的”人数也在同一时期从48％下降为30％，同时认为欧盟具有负面或消极形象的人数则从15％上升为29％。绝大多数欧盟成员国内都出现了疑欧政党——特别是极右翼和极左翼的极端政党———以此大做文章、借机获利的现象。然而由于欧洲议题在各国被政治化的程度不同，欧盟危机在各成员国导致的结果也不尽相同。

欧盟是英国最重要的市场，其进出口有50％以上都是和欧盟国家进行的。受美国次贷危机的影响，英国2009年经济为负增长，下滑达－4.3％。欧债危机的爆发明显不利于英国经济恢复。2010年英国人对欧盟的信任度只有20％。不过在2010年英国大选中，英国三大主流政党都认为英国的经济复苏离不开欧盟市场，所以都没有把有争议的欧洲议题纳入选举纲领。2012年英国经济开始恢复，但由于国内政治原因，欧洲议题在英国日益变得有争议。执政的保守党产生了把欧洲议题政治化的强烈动机并付诸行动，三个原因推动了这一进程:第一，吸引选民。作为一个弱势政府，保守党亟需提升支持率。2011年以来，英国民众在传媒中看到了一个分裂和走向失败的欧洲。爱尔兰银行的崩溃、意大利的政治危机、希腊和西班牙的国内动乱，以及布鲁塞尔在危机中的持续争吵，都给英国人传递了一种混乱消极的印象。英国民众对欧盟支持的下降为保守党炒作欧洲议题提供了机遇。第二，英国独立党带来的冲击。欧债危机爆发以来，极右翼的独立党凭借极端的反欧盟、反移民口号获得了成功。在2014年欧洲议会选举中，独立党成为英国在欧洲议会中的第一大党。2015年它在下院和地方议会选举中也取得了重大突破。独立党的反建制色彩吸引了不少草根选民，其崛起及成功对保守党的政党基础有着严重的干扰作用。第三，保守党内团结的需要。2012年下半年，要求退出欧盟的保守党议员多达70％，疑欧议员对首相卡梅伦施加了巨大压力。他们声称要从欧盟拿回主权，“英国人民在1975年投票参加一个共同市场，但是从来没想参加一个现在被叫做欧盟的政体。”

自撒切尔夫人以来，中右翼的英国保守党就具有温和的疑欧传统，反对欧洲一体化的超国家主义倾向，抵制一体化的深入发展。随着欧盟危机的发展,保守党为了修补党内分歧和赢得选票，开始把“脱欧”这个去一体化的选项纳入其政策议程。“脱欧公投”似乎成了保守党解决所有问题的万灵药。2013年1月卡梅伦在彭博演讲中正式提出了“改革、重新谈判和全民公决的战略”。他宣称保守党将推动举行“留在欧盟之内或是完全退到欧盟之外”的全民公决。而在全民公决之前，英国将推动欧盟的改革议程，并通过和欧盟重新谈判英欧关系使得英国继续留在一个改革后的欧盟之中。在2015年英国大选的保守党竞选纲领中，欧洲议题被单独列入“真正改变我们与欧盟的关系”部分，其中最重要的一条是“我们将在2017年底前就是否保留欧盟成员国身份举行公投并尊重公投结果”。保守党对选民声称:“是否退出欧盟，您说了算”，“我们要求布鲁塞尔归还权力”。其竞选纲领指出，“欧盟必须改革。只有保守党才能向欧盟提供真正的变革和选择”，“戴维-卡梅伦已承诺他只能领导一个就此举行公投的政府。我们将在2017年就是否保留欧盟成员国身份举行公投并尊重公投结果”。由于欧盟过分官僚专断、过多干预，英国将反对一个“日益紧密的联盟”，反对欧元，反对建立欧洲军队等等。

按照本文的界定，保守党通过推动欧洲议题(是否保留英国的欧盟成员国身份)的政治化为本党谋利。在2015年的大选中保守党大获全胜，赢得331个下院席位，因超过半数而得以单独组阁执政。为履行当选承诺，卡梅伦只能继续推动欧洲议题的政治化进程，即举行脱欧公投。英国脱欧的产生是和欧洲议题在该国被政治化的程度分不开的。英国保守党把欧洲议题的内容直接指向最富争议的欧盟成员身份，并为之举行一次全民公决。2015年大选胜利之后，保守党按其承诺在2016年6月举行了脱欧公投。首相卡梅伦以脱欧相威胁，从欧盟获得了一些让步条件，试图以此劝说民众留欧。卡梅伦起初希望欧盟进行改革，最好使欧盟成为一个疑欧派心目中理想的自由贸易区和统一大市场。然而欧洲伙伴都意识到，英国的改革议程和重新谈判本质上出于本国国内政治的考虑，德国等国并不愿意为了挽留英国而付出太大代价，所以欧盟只愿意在现有一体化框架不变的情况下与卡梅伦谈判。2016年，英国与欧盟达成协议，从欧盟获得了一些特别条件，试图为英国留欧铺平道路。

英国脱欧公投把政治化进程推向顶峰，并导致了去一体化的结果。全民公决的结果出乎始作俑者首相卡梅伦的意料之外，原本期待的一场政治秀却蜕变为英国脱欧的结局。因为当全民公决程序启动后，独立党的话语开始主导进程，民意变化超出了卡梅伦的掌控。6月24日，英国脱欧公投结果公布，选民投票率为72.2％，赞成脱欧者达总投票人数的51.89％，留欧投票数是48.1％。留欧派和脱欧派的对立撕裂了英国社会，英国走上艰难的脱欧谈判之路。2019年3月29日英国将正式退出欧盟，英国调整过渡期的约定期限至2020年12月31日。

2017年，类似的政治化进程同样发生在法国、荷兰和德国。这三个欧共体创始国的疑欧政党纷纷利用大众的不满情绪，提出了反欧盟、包含欧洲去一体化内容的政治纲领。在荷兰，被称为“荷兰特朗普”的极右翼政党自由党党魁维尔德斯在英国公投脱欧之后宣称，“祝贺英国人民决定脱欧，将推动荷兰就欧盟成员国身份举行公投”。在2017年3月的荷兰大选中，维尔德斯强调一旦组阁就将关闭边界、带领荷兰退出欧盟的主张。自由党凭借其极端立场在大选民调中一度处于领先地位。在同年4—5月间的法国总统大选中，法国极右翼国民阵线领导人玛丽-勒庞围绕“法国优先、从欧盟收回主权、限制移民”提出竞选纲领。她声称，如果当选总统，将促使法国退出欧元区，“她承诺将和欧盟完全彻底地重新就法国成员国地位进行谈判。如果谈判一旦失败,将在法国举行脱欧全民公决。”民众对移民和欧洲一体化的不满，使她获得了更多的支持者。对9月份德国大选构成威胁的是极右翼的德国选择党。欧债危机以来，在德国对欧元的争议声中，该党于2013年4月宣告成立，其宗旨就是要求德国退出欧元区，重启马克。成立仅半年，选择党就获得了4.7％的选票，差点进入联邦议会。选择党代表了德国的“抗议选民”，包括失业者、工人和雇员、退休人员和部分公务员等。2017年德国大选前，选择党在欧洲议题上以反对欧元、反对移民和难民政策为主要纲领，主张运用全民公决等直接民主方式。

相比之下，虽然2017年荷兰、法国和德国的疑欧政党也通过推动欧洲议题的政治化获得了政治利益，但是由于政治化的程度不如英国严重，所以没有导致去一体化的结果。维尔德斯所在的自由党在荷兰大选中上升为议会第二大党。勒庞击败了众多主流政党候选人，进入法国总统第二轮竞选。德国选择党获得12.6％的选票，以第三大党的身份成为战后第一个进入联邦议会的极右翼政党。然而，这些疑欧政党及其民粹领导人未能通过欧洲议题的政治化达到上台执政的目的，也无力进一步推动脱欧的全民公决程序，从而使欧盟避免了进一步分裂的危险。由于欧盟主流政治精英的努力，2017年的欧盟政治危机并未像很多人担心的那样产生类似英国脱欧的去一体化结果。荷兰的吕特首相利用对土耳其的强硬政策转移了民众的注意力，并借此赢得了更多支持，其所在的自由民主党也在3月份的大选中再次成为第一大党，本人也获得了连任。法国中左和中右政党联合狙击勒庞，最终把中间政党候选人马克龙推选上位，德国选择党由于根基尚浅，未能撼动德国两大政党基民盟和社民党的地位。

从以上案例中可以得出一个政策意义上的警示:由于巨大的不确定性，欧盟主流精英不能放任欧洲议题在成员国国内被过度政治化。英国脱欧后，荷兰的民调显示，大部分荷兰民众也希望能有机会选择是否留在欧盟，而大多数人希望脱欧。2018年1月，法国总统马克龙在接受采访时被问到如果法国也举行脱欧公投，结果是不是会和英国一样?他回答说:“是的，可能会，这是可能的。如果法国选民也有这种选择的权利，弥漫在欧洲的沮丧情绪可能会让民众沸腾，他们会选择离开。”马克龙表示反对提供这样一个让国民选择法国与欧盟关系的机会。这说明欧盟领导人已经意识到欧洲议题被过度政治化的危险。欧盟民众在欧盟层面缺少对欧盟决策表达不满的出口，只能诉诸国内的政治机会。而在成员国内关于欧洲议题的争论中，很多对本国精英及其政策的不满情绪和抗议立场非常容易掺杂进来，选民没有意识到自身选票对国家利益的重要性。因为选民很难看到欧洲事务与国内事务存在严重差异，本国政治可以推倒重来，而欧洲事务一旦选择则难以挽回。英国脱欧后很多民众表示后悔，有近300万英国人上街游行请愿，不少人都是乱投，或者觉得自己的投票不会产生脱欧的后果，更多的人仅仅是表达对主流精英的不满，不了解脱欧对英国的真正意义。

五、结语

本文对时下关注的欧洲去一体化问题作了深入分析。目前来看，欧盟治理体系的整体倒退甚至欧盟崩溃这种普遍担心的去一体化现象并没有出现，由此学者们根据传统一体化理论得出的几种去一体化的理论逻辑并未切中现实问题的要害，即便它们在未来不无出现的可能。按照对现实发展的分析，欧洲去一体化主要发生在一体化的水平层面，即欧盟与成员国之间的关系层面。英国放弃了欧盟成员资格，它与欧盟的关系可能降到一种非成员的自由贸易伙伴水平，其他成员国内也出现了一些离心倾向，这些现象反映了严重的欧盟政治危机。根据本文的解释，水平层面的欧洲去一体化是欧洲议题在成员国内被过度政治化的结果。由于政治化程度的差异，脱欧尚未在除英国之外的其他欧盟国家产生，暂时避免了欧盟的进一步分裂。

欧洲正在遭受前所未有的困境，这不仅因为欧盟机制本身存在漏洞，而且需要从当前欧盟的政治生态中寻找答案。欧盟如今民粹主义泛滥，政治家为了政党私利不惜取悦选民、挑拨民意，置国家利益和欧盟整体利益于不顾。民众对主流建制派普遍失望，为惩罚建制派宁愿投票给极端政党。持续的内外危机使得欧盟主流精英疲于应付，他们对欧洲一体化前景感到迷惘且缺少长远规划的视野和智慧。欧洲去一体化现象就是在这种背景下产生的，如果放任这种政治生态肆意发展，欧盟的解体并非难以想象。法国前外长德维尔潘指出:“欧洲正在分崩离析，因为它忘记、压抑或否定了自身历史。”历史上，民族主义和群氓狂热导致了欧洲战争。当代欧洲之父们正是为了欧洲的持久和平与繁荣才启动了欧洲一体化事业。进入21世纪，由于欧盟的快速发展和过度扩张，一体化出现了很多问题，欧盟在连续危机的冲击下颓势凸显。在危机面前，欧洲政治家更需要牢记历史教训，警惕狭隘民族主义的回潮，拒绝民粹主义的诱惑。欧盟已经成为一个巨大的利益共同体，呈现出一荣俱荣、一损俱损的形态。回到分裂的过去，欧洲人将付出巨大代价。英国脱欧的艰难历程和暗淡前景，为民粹主义和疑欧主义的危险敲响了警钟。从这方面来看，欧盟主流精英不仅要努力阻止极端民粹精英上台执政，而且要限制政治化进程在成员国内的肆意蔓延，尤其是限制直接民主的决策方式——全民公投在欧洲事务中的使用。要使欧洲议题在欧盟民众中得到理性而深入的讨论，主流精英需要做更多的说服工作，来推动一个哈贝马斯主张的“欧洲公共领域”的形成。

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GIIS2009