王雍君：應對新冠疫情的預算改革鎖定兩項最大紅利

摘要：支出整合的特殊重要性在於：即使政策選擇未出現偏差，也就是“納入預算”的都是具有政策重要性的事項，在其支出需求被低估或者預留資金缺口的情況下，運營項目（如維修公路）和投資項目（如新建公路）也可能出現嚴重的問題：維護運營不良、不及時從而增加成本並損害（交通等）服務交付。若不被根除，很難設想治理視角的預算制度改革努力，能夠集中到最可能引導“最大改革紅利”的兩個方向上：確保正確的預算選擇，以及確保全面的支出整合。

作者|王雍君（中央財經大學政府預算研究中心主任、網易研究局專欄作家）

空談無益不虛。談論國家治理和公共預算這兩個攸關國計民主的重大主題時，尤其如此。改革事業千頭萬緒，但可被用於改革的資源有限。這個事實也啓示學界人士當以惜字如金的態度，簡明扼要地澄清思路和觀點，儘量不要泛泛而談或過於瑣碎凌亂或廢話過多；並且所表達的思路與觀點應儘可能有助於激發洞見與社會共識，從而能夠爲設計與實施更好的改革議程做出貢獻。

王雍君

秉承這一理念，本文將致力闡明長期被忽視的一項大思想：只是在改革議程鎖定“預算申請大排隊”和“確保全面的支出整合”時，預算改革爲國家治理帶來的改革紅利纔會最大化，並且最爲確切。

縱觀人類的改革史可知，舉凡意義非凡的改革都與某些重大事件有關。現在，尚未結束的新冠疫情正在扮演這一角色。爲應對史上罕見的衝擊，許多國家已經並將繼續採取財政棘手和其他措施，配合以體制機制改革。中國自然也不例外。

這裏有兩個互補的焦點：擴大支出（包括稅收支出），以及體制機制改革。本文將努力證明，單純擴大支出的效果有限，除非以上述兩個方向的體制機制改革予以保障。兩者共同構成預算制度改革的核心命題。

就其潛能和特質而言，預算制度是國家治理體制的核心和基石，其重要性顯著地超越除政治體制以外的其他所有體制機制。以此言之，沒有切中要害的預算制度改革，很難想象治理改革能夠取得成功與成果，只有那些無需花錢的事項例外，比如禁止尾氣污染排放超標的機動車通行。

一般地講，貨幣政策在應對經濟過熱引發通貨膨脹方面，效果好於財政政策。但眼下乃至未來若干年中，國家治理面對的第一要務是恢復經濟和保增長，因爲這是解決複雜棘手的其他治理難題的主要前提。在這裏，財政政策的重要性壓倒了貨幣政策，儘管貨幣政策和其他政策也很重要，並且需要協調配合才能達成最佳整體效果。

財政政策的重心是公共支出，預算也是如此。爲應對新冠疫情衝擊，可以預料今年和未來若干年的支出將大幅增加，相應帶動債務和赤字增加。就恢復經濟和強化公共衛生等關鍵服務領域而言，此舉不僅具有邏輯合理性，就實踐而言也是必要的。與以往應對大型衝擊的情形類似，此次財政刺激的“亮點”將依然是新增投資項目，包括項目數量和投資的總規模。在應對2008年全球金融危機衝擊時，此舉給人們留下了深刻印象。

然而，在國家治理意義上，需要集中精力應對的既不是應否擴大支出和投資，也不是規模多大合適；而是需要怎樣的預算機制和改革議程，才能充分發掘“四兩撥千斤”的神奇效果。在可預見的未來，這理應作爲國家治理和預算改革最核心的命題。“最大改革紅利”也將由此而來。

“四兩撥千斤”的真實含義是確保“把錢花好”。目前四本預算的總支出已經超過GDP的1/3。在此意義上，中國是世界上典型的預算大國。但是，支出規模和“把錢花好”是兩個截然不同的概念，“重支出規模”和“重支出效益”代表兩種截然有別的治理範式和思考結構。由於某些可以辨識的原因，實踐中的規模關注遠遠壓倒了效益關注。

不妨先說說“效益”這個中國式高頻率術語。我們不重視效益嗎？非也。我們非常重視效益，否則，就很難理解多年來那麼多政策文件爲何反覆強調效益，包括經濟效益、社會效益和環境效益。

那麼，我們的“效益觀”究竟存在什麼瑕疵？

答案是：在國家治理和公共預算領域千差萬別的效益來源中，瑕疵集中體現爲未能準確辨識兩個最重要的效益來源：一個是預算過程的政策選擇機制，另一個是把這些選擇轉換爲預算安排的機制。這兩個治理機制的缺陷長期損害治理，引發種種非意願後果，但因其隱祕性而長期被低估或忽視，以至很難進入主流的治理話語，至今如此。在這種情況下，將其納入改革議程並置於優先位置變得非常困難。鑑於潛在的改革紅利如此之大，但如此隱祕且難以體現短期政績，若沒有廣泛共識的形成，納入主流改革議程實屬不易。考慮到世俗壓力，尤其如此。

這裏的世俗壓力是指：能否把某些“壞項目”納入預算，對主要的利益相關方而言實屬攸關項目生死的重大問題，所以總會想方設法將其納入預算。在這種情況下，預算選擇就出錯了：把不符合條件者也納入預算，或者把非重點當作重點。不符合納入預算條件通常有兩類情形：未通過政策重要性測試，未通過標準的成本效益分析測試。如果選擇出錯只是個案，問題不大；但如果成了系統性偏差，就足以構成對國家治理的重大損害：浪費納稅人錢財，直接減少了原本可被用於“好項目”的資金，從而招致各種負面後果。這種連鎖反應一如“第一步出錯、步步皆錯”。

除了首先導向預算選擇外，巨大而隱祕的世俗壓力也導向預算安排：把納入預算的事項需要的支出和資金安排妥當。在預算選擇階段，低估真實的支出需求將大大提高被納入預算的機會，這是選擇出錯問題。但即便未出現此類偏差，預算安排環節也可能形成盲點，忽視或低估某些支出進而形成“未被預算”的資金缺口。

略加概括：在治理與預算領域中，我們的效益觀偏差不是不重視效益，而是至今沒能辨識出兩個最重要的效益來源——預算選擇和預算安排，以至至今未能形成基本共識。此局面之形成，與學術上對預算在公共治理中的核心作用缺失認知密切相關。第一個作用是社會選擇，第二個是爲這些選擇配置稀缺資源。前者聚焦“納入預算”和形成重點與優先性排序；後者聚焦把這些選擇轉換爲一組可操作的財務條件：給多少錢？錢從何來？兩者結合爲預算安排的兩個要素：支出和融資。

爲使空洞無物的效益觀切實轉換爲最大效益來源觀——最大效益有其確切的前述兩個主要來源，一併需要清理的還有兩個認知偏差：效益說來容易做來難，以及保障投入就能保證合意結果。

第一個認知偏差意味着“說來容易”爲虛，因爲國家治理與預算改革的泛泛而談如此之多，以至常常把思考引向大有問題的方向，很難切中要害，表明“說來也不容易”。堆砌羅列“改革建議”早已鋪天蓋地，管用嗎？誤導了改革咋辦？誰擔責？

“做來難”亦爲虛。改革者一方面身處錯綜複雜和盤根錯節的利益網絡；另一方面精力與資源有限，而需要應對的具體事項良多。兩個方面結合起來，可以認爲“做來難”是實。但至少就學術研究而言，千難萬難，辨識正確方向沒那麼難。因爲需要的只是“辨識”，然後把對改革議程的討論聚焦於最重要的方向上，一年不行就兩年，兩年不行就三年，充其量五年，也就調過來了。在此意義上，“做來難”亦爲虛。

第二個認知偏差而言，偏差並非指對投入的特別重視，而在於特別重視投入的理由不充分，進而招致低估甚至忽視比投入重要得多的預算選擇和支出整合問題。與投入相比，預算選擇和支出整合纔是國家治理能力與績效的決定性因素，也是預算在促進發展中發揮核心作用的主要標誌與前提。只要觀念扭不過來，只要改革議程未能矢志不渝地鎖定這兩個最緊要的方向，無論支出規模多大和增長多快，對治理目標和合意結果的貢獻潛力將難以被激發出來。

難道保投入（支出規模）不重要？

非也。非常重要。但重要性不是規模本身，因爲規模只是實現目標或達成合意結果的“前提”或“手段”，而不是對目標或結果做出貢獻的“源泉”。把貢獻的“前提”和“手段”誤作“源泉”，成爲多年來“重財政投入（支出規模）”遠遠壓倒“重正確選擇”和“重支出整合”的觀念基礎。若不被根除，很難設想治理視角的預算制度改革努力，能夠集中到最可能引導“最大改革紅利”的兩個方向上：確保正確的預算選擇，以及確保全面的支出整合。

設想一下這樣的前景：在這兩個方向的改革努力取得進展後，支出規模進而財政負擔維持不變，但可以有效解決的治理難題多一倍；或者解決的治理難題不變，但支出規模進而財政負擔降低一半；或者在支出從而財政負擔減半的同時，可有效解決的治理難題比現在增加一倍。這就是前面所說的“四兩撥千斤”之效的含義。在全球化背景下的國際競爭中，中國的國家競爭力和應對複雜局面的能力也有此效。中國的經濟增長與繁榮也將由此開創新局。

不應把這視爲天方夜譚。這個前景是完全可以合理預期的。當務之急，莫過於把稀缺的改革資源集中到這兩個方向上，這是治理視角的預算改革之最大的改革紅利所在，而且紅利最爲確切。

現在轉向簡要討論這兩個方向的改革議程的含義與路徑，細節不予展開。

首要的是確保正確的預算選擇：在預算準備和審批階段，把所有的預算決策和可得的預算資金都集中在一個“共同資金池”中，以確保公平對待所有的預算申請。也就是說，必須杜絕支離破壞的預算編制和審批，確保所有需要申請預算資金的政策事項（包括投資項目）都進行“大排隊”，從而能夠在一個全面的預算框架內確立重點和優先性，沒有任何一個可以脫離這個“大排隊”而獲得特別的保護，無論這些保護來自《教育法》等部門法律還是其他。

理由簡單有力：任何預算申請或政策目標的重要性都不是絕對的，因而只有在“與其他申請相反比較與磨合”的過程才能得到準確呈現。進而言之，相對重要性隨時間和環境而變化。舉例來說，《教育法》把教育支出規定爲“法定支出”，只是因爲教育支出“非常重要”；但在面對冠疫情衝擊的環境下，與攸關公衆健康與生死的公共衛生支出相比，哪個更重要？這個簡單例子足以表明：最佳實踐不是脫離預算程序決定什麼支出重要因而需要被特別保護，而是在“預算申請大排隊”中形成重點與優先性。如此，預算程序將能夠作爲社會選擇的最佳平臺發揮作用。在預算被拆散的情況下，社會選擇出現系統性偏差的風險非常高，缺失支出整合進一步加劇了這類風險。

“預算申請大排隊”的改革議程的巨大優勢在於：阻止預算準備與審查過程出現“劣幣驅逐良幣”的系統性風險，或者這樣的風險必須被過濾到最低水平。這類風險意味着稀缺資源被浪費性地配置到“劣幣”上，也就是偏離國家戰略重點與政府政策優先性的用途上。

在實踐中，預算過程“劣幣驅逐良幣”的現象長期困擾各級政府的財政治理。爲此，在十八屆三中全會《決定》、新《預算法》和其他相關文件中，人大的預算審查與監督“向支出和政策拓展”被特別強調。一併被強調的還有取消重點支出與GDP等掛鉤。然而，這兩項彼此關聯、意義非凡的承諾之實質意義以及實現機制的設計，一直在學術文獻或相關討論中未被澄清。“預算大排隊”的表述，有助於扭轉局面。

其次是確保全面的支出整合。具體地講，經濟分類的資本支出和經常支出及其融資，必須被整合到一個預算裏，每個預算都不應被人爲地或系統地低估或高估，或者預留資金缺口，從而在預算中形成“未加考慮”的盲點。“一個預算”首先指項目預算，其次是經常預算，然後是兩者結合而來的部門預算，最後是作爲整體的政府預算。一般地講，只是在規劃預算（program budgeting）體制下實施支出整合，效果纔會最佳。

實踐中偏離支出整合的作爲比比皆是，具體表現則多種多樣，而以“釣魚項目”和“重建設輕維護”最爲明顯。此類問題長期困擾各級政府的財政治理，至今依然。

支出整合的特殊重要性在於：即使政策選擇未出現偏差，也就是“納入預算”的都是具有政策重要性的事項，在其支出需求被低估或者預留資金缺口的情況下，運營項目（如維修公路）和投資項目（如新建公路）也可能出現嚴重的問題：維護運營不良、不及時從而增加成本並損害（交通等）服務交付；投資項目工期延遲、項目超支、頻繁的預算追加，乃至中長期內不可持續。其他後果包括完工後維護運營資金缺口招致服務受損。

最後，有必要提煉本文的核心觀點：治理導向的預算改革雖然議題衆多，但關鍵議題應集中在兩個方向上。首要的是確保預算過程公平對待所有的預算申請，從而避免劣幣驅逐良幣；其次是確保每個“良幣”的支出與資金未被低估或忽視，從而系統地提高被成功實施的概率。

在資金不足以支持全部“良幣”的情況下，確保正確選擇的含義是：適當做法不是尋求兼顧所有“良幣”，從而導致有限的資金灑胡椒麪；而是努力把有限的資金集中在最重要的政策事項上。

以此言之，應對新冠疫情衝擊實施足夠規模的財政刺激是必要的，但其有效性主要取決於預算過程對政策事項做出“全面的正確選擇”和“全面的支出整合的”可能性。在這兩個互補的方向上，還有許多事情要做，兩項深刻的治理觀念革新可作爲至關緊要的第一步：確立“授人以漁”遠遠好過“授人以魚”的正確認知，以及保證投入壓倒正確選擇和支出整合的陳腐認知。

限於篇幅，以上改革議程的細節不做展開討論，但呈現關鍵的相關背景知識仍有必要，因爲有助於讓非專業人士也能理解“紅利最大化”改革議程的學理基礎，也因爲有助於糾正多數治理文獻脫離預算空談治理的偏向。這種偏向給人一種“治理不花錢”錯覺，或者低估和無視金錢在治理上的永恆重要性。

背景知識第一項：預算制度的首要功能是建立支出控制，按照立法機關批准的用途、金額和時間實施控制，以使“亂花錢”的風險降至最低。

背景知識第二項：預算還有重要的政策功能。預算不只是用來建立控制的，還是用來促進國家治理目標的核心工具，因此，舉凡需要“申請預算”的政策制定與實施應在預算過程中完成。由於“政策制定”與“政策實施”是國家治理的兩個支柱，也是現代社會中政府發揮作用的基本方式，在預算過程中完成政策制定與實施的真實含義是：預算-政策間的直接聯結必須得到確保。

背景知識第三項：預算與政策間直接聯結的真實含義，乃是“在預算過程中做出社會選擇，並將選擇轉換爲與其一致的資源配置”。在這裏，社會選擇旨在解決“是否納入預算”以及“重點與優先性排序”問題。這在治理上意義非凡。之所以稱爲“社會”選擇，是因爲它瞄準社會的公共目的，並且這些公共目的需要花費納稅人的錢。公共目的包括特定目的和一般目的。特定目的多種多樣，因諸如農業、衛生、教育等部門政策（sector policies）而異，並且是變化的；一般目的可表述爲“公共利益最大化”，這是穩定不變的。社會選擇對應私人選擇，前者爲公共領域，後者爲私人領域。兩個領域的明確區分開啓了人類社會“現代性”時代。

背景知識第四項：支出整合本身不是社會選擇，但對社會選擇起着至關緊要的支撐作用。因此，缺失支出整合將大大增加社會選擇出現系統性偏差的風險。支出整合的確切含義是：缺失支出整合意味着“缺斤少兩”，即經濟分類的某些支出被人爲或系統地低估或高估，或者某些支出需要的資金在預算中形成盲點。在這種情況下，預算過程的社會選擇產生系統性偏差的風險很高。

背景知識第五項：世俗壓力與認知偏差的結合，導致真實世界中“預算被拆散”的風險很高。預算編制和審查階段集中體現爲脫離“預算申請大排隊”，直接損害社會選擇和支出整合，也加劇了腐敗與尋租的風險。每當大規模增加投資以刺激經濟的機遇來臨時，這類風險迅速增加。本文之所以特別強調爲應對新冠疫情而擴大支出、債務和赤字是必要的和合理的，但其有效性不取決於規模、而取決於預算過程的社會選擇和支出整合，主要原因也在這裏。在此意義上，新冠疫情提供了重新審視預算制度內在缺陷的契機，以及推動更好的改革議程的契機。

背景知識第六項：促進預算選擇和支出整合涉及許多具體改革事項，大致需要3-5年才能成功。明顯的是：預算程序必須被作爲決策程序發揮作用，以確保政策決策與支出決定能夠結合在一起，避免“東一塊、西一塊”的支離破碎。目前依然規模大、類別多的法定支出、專款專用和基數法系統地損害了預算程序的決策功能和支出整合功能，導致預算程序被矮化爲“會計覈算程序”——決策功能與支出整合功能被邊緣化。由此可知，爲充分激發預算促進治理的巨大潛能，在最大改革紅利所在的方向上集中力量推動新的改革議程，實爲當務之急。

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