新近颁发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中有一句话，“推进公共资源由按照城市行政等级配置向按照实际服务管理人口规模配置转变”。

这提出了中国城市化发展进程中一个十分重要的改革问题，即如何破解行政等级化的城市管理体制对要素市场化配置的约束。

等级化是中国城市最鲜明特征

中国的城市管理体制与世界上大部分国家不同，就是城市有等级，可以分为直辖市、副省级城市、地级市、县级市和建制镇，而且城市可以管理下辖城镇和乡村。

其实，在中国几千年的历史里，在国家区域治理格局中，城市是不同层级的行政和政治中心。城市的功能在于如何通过行政层级的区域节点，在区域治理中发挥稳定剂作用。例如，军事要塞、行政枢纽、经济运转中心以及社会治安维护的中心等。为了确保国家治理政策的顺利实施，根据区位条件的重要性，来确定一个行政中心的所在地，进而通过行政手段聚集要素，这就形成了城市。

这种城市发展路径与西方国家有着本质的差异，因为西方文明史中，城市的兴起源于商业，在交通要地，各种商业交流导致要素聚集，形成了城市。

在历史上，中国有很多城市处于交通枢纽或商业要道，发展规模很大，商业十分发达，但是政治和行政等级并不高。原因在于传统沿袭下来的行政等级因素与城市的历史血脉相连。按照这种城市的历史发展轨迹，中国城市作为不同层级区域治理的中心，等级化是其最鲜明的特征。

由于中国城市至今没有摆脱区域管理的功能，因此可以通过行政等级优势，任意调动辖区资源，甚至为了方便把更多的要素聚集在高等级城市，可以把一些距离较远的辖区城市改为市辖区。

这种等级化的城市管理体制造成了公共服务资源配置的严重不均衡。这种配置不均衡与城市管辖区域内部公共服务供给的相对封闭性，也放大了城市间、区域间、城乡间的公共服务差距，使得户籍管理制度改革难以推进。为了维持高等级城市的经济和行政优势，长期以来通过各类政策支持，使得基础设施和公共服务资源的配置向高等级城市倾斜，进一步加剧了城市之间发展水平和公共服务能力的差距。

如何突破等级化城市管理体制

提出“按城市的实际服务管理人口规模配置公共资源”，既是弱化城市等级化管理的一个重要改革举措，也是试图打破城市中长期固化的利益群体格局的尝试。更重要的是，对于落实资源和要素按照市场方式进行配置，是一次在城市等级格局下突破传统体制的大胆探索。

一方面有利于在人口相对集中、具有一定规模的城市和特大镇，通过增加公共服务资源投入，改善基础设施和公共服务能力，提高人口承载能力，推进这些城镇户籍管理制度的改革。另一方面也有利于行政等级较低、但要素聚集程度高、市场活力充沛，并有极大发展潜力的城镇发挥低成本优势，更多地聚集新增要素，成为经济的增长点。

突破等级化城市管理体制的约束，推动市场配置要素，可能要做好以下几个方面的工作。

一是要率先破解按等级管理体制配置公共资源的传统约束。例如，三甲医院和大学以及各类教育服务体系，可以尊重市场的选择，不受城市等级约束，可以在常住人口较多的城镇设立，不需要任何行政审批。这样，一些最低等级的城镇，就可以自行增加公共服务设施的建设。有一些特大镇，实际管理服务人口甚至可以超过人口流出地区的地级市，有的多达几十万人口，但是设立三甲医院还要经过严格的行政审批。这类公共服务设施的建设，未来可能要更多尊重市场化规律，使得公共资源的建设和投入，可以为更多管理的人口服务。这里要实行的是雪中送炭，而不是对高等级城市的锦上添花。

二是可以更好发挥都市圈内中心城市周边的中小城市和特大镇的作用。可以通过公共服务资源再配置，从城市中心向城市周边疏解一部分重要的医院和学校，或者通过建立分院、分校的模式，减少中心城市人口过于聚集的压力。也可以提高这些中小城市和特大镇的公共服务水平，在有一定常住人口规模的中小城市和特大镇实践和探索户籍制度改革，缓解中心城市主城区无法推进户籍管理制度改革的压力。这样有利于加快户籍管理制度改革。

三是在按照服务管理人口规模推进公共资源配置的同时，也可以相应解决中心城市周边的中小城市和特大镇的交通基础设施连接问题。既可以缓解中心城市交通拥堵、基础设施承载能力过重的局面，又可以形成新的中心城市和中小城市以及特大镇协调发展的城市群空间新格局。由于要素连接通畅和公共服务水平趋于拉平，在这些人口规模较大的低等级城镇可以形成新的人口聚集区，在改善基础设施和公共服务设施的同时，逐步改善人居环境、兴建低价格住房，也可以缓解中心城市主城区房价过高的压力，化解中低收入人口对主城区房价过高的不满情绪。

四是在推进基础设施和公共服务资源向人口规模较大的低等级城市配置过程中，也可以适应城市化发展，适时进行行政区划改革，把服务管理人口已经达到一定规模的特大镇设置为城市，并弱化城市行政等级。最终实现区域管理和城市管理分置，更有利于城乡和区域的协调发展。

可能面临多方挑战

推进弱化城市等级和市场要素资源配置的改革，可能还是要面临以下几个方面的挑战。

首先，有利于高等级城市的传统利益格局如何被打破？长期以来在城市问题研究上关于城市规模之争，实际上就是利益之争。很多学者提出的所谓发展特大城市和超大城市的观点，大多是源自于自身利益。

优质公共服务资源集中于高等级城市，吸引了优质的人才资源也集聚在高等级城市。城市精英的话语权和人口规模的舆论优势，都支持更多的优质资源向自身城市倾斜。改变这种利益格局，实际上要影响一部分人的既得利益，他们还是会在发展什么规模的城市方面继续话语权的争夺。

过去强调城市人口越多，资源利用效率越高，但是往往忽视了以行政手段和城市等级管理体制获取资源，反而会大大降低资源利用效率。不仅会影响到城市发展和竞争的公平性，而且更会影响到市场配置资源要素的根本性作用的真正发挥。

其次，各级城市政府按照中央文件落实这项政策，还是存在着一定的阻力。这里既涉及到传统审批管理权限问题，也涉及到既定要素按行政主导方式配置时产生的利益格局。

毕竟，有管理权限的决策人员都住在高等级城市的主城区。即使是在低等级城市居住的大量社会精英人士，也是倾向于在高等级城市购买住房，享受各种优质公共服务资源。

因此，如何以人民利益为重，破解这个具有巨大改革阻力的难题，还是要深化改革，破解利益群体的阻力。关键在于权限是否能够下放，是否能够在根子上破解城市和等级的联系。

再有，弱化城市等级，按照市场规律在城市间配置要素和资源。重点在于未来推进改革过程中如何面对过于强化的城市等级管理体制。这也是沿袭了几千年的国家治理方式的重要内容之一。中国城市的未来，到底是继续通过等级化管理，强化国家治理的功能?还是更好地发挥经济载体的作用、放大经济和要素集聚的功能？也许是我们目前要面对的最重要选择。

当然，选择并不是一边倒，而是要寻找适合历史和现实的最佳方式。但是至少要从弱化等级管理上迈出最关键的一步，从这个意义来说，改革中还有太多问题需要研究和破解。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢