2020年4月9日，国家发展改革委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》。文件强调，将督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制；同日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》）正式公布。《意见》明确指出，将深化户籍制度改革，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，率先在长三角等城市群探索推动户籍准入年限同城化累计互认制，以加速劳动力要素在城市群内部的自由流动。

近日颁布的这两个重要文件，均提到流动人口的户籍制度改革。笔者认为，今后人口流动规律会更趋于在以中心城市为导向的城市群间聚集。劳动力要素市场化改革的进一步推动，使人口流动从过去限制超大城市人口准入口径的思路，过渡为加强中心城市和城市群等优势区域的经济和人口承载能力。率先在长三角等城市群推行户籍准入年限同城化累计互认，也为流动人口在城市有序定居与落户提供了政策便利，对未来长三角流动人口的常住市民化趋势也必将产生积极影响。

疫情期间人口流动管制政策，各省份主要基于户籍制度以区分本地和外来人口。但实际上，以长久居住和稳定就业为多维标准的常住人口管理系统更符合人口的空间分布轨迹，也有利于城市在面对重要公共卫生事件的外部冲击时，能有效评估城市配套资源的供需情况。根据国家统计局公布的数据，2019年中国常住人口城镇化率已达到60.6%，但户籍人口城镇化率仅为44.38%，这意味着全国大约有2.27亿的人口常住地和户籍地是不匹配的。其中， 长三角地区常住人口1.5亿人，5000多万农民工处于“人户分离”状态。要在长三角逐步推行户籍准入年限同城化累计互认制，首先要清晰把握长三角流动人口在空间区位上的流动特征和分布规律，使人口城镇化的扩张空间与城市公共服务均等化的需求相匹配。笔者基于国家卫计委全国流动人口动态监测数据（CMDS）最新公布的2017年度数据，对长三角城市群27个核心城市的流动人口分布特征进行了归纳，以期为长三角逐步推进户籍准入年限同城化累计互认制提供参考。

?2020年3月2日，上海市老西门，进城务工的外来人员。澎湃新闻记者 周平浪 图

一是， 长三角地区人口流动的空间形式，以跨省流动为主。以上海为例，流入人口的生源地有99.76%为外省市。浙江省的外来流动人口中，跨省流动形式占90.10%，省内跨市的比重仅为2.03%。江苏省由于传统的民营企业发展活力，为吸纳省内劳动力提供了就业岗位优势，省内跨市的流动人口占总量的1/3，另外2/3以跨省流动形式为主。从整个长三角核心城市群看，安徽省的流动空间形式正好相反，省内跨市和市内跨县分别为47.27%和43.60%，仅有9.13%为省外人口流入。这主要因为安徽是劳动力资源要素重要输出省份，在推动户籍准入年限同城化累计互认制过程中，安徽省内各城市如何在就业保障、住房公积金等方面实现省内信息平台和流转程序的统筹，将有助于流动人口从以“就业迁移”为主导到以“宜居生活”为目标的推进，更有利于“半城镇化”、“虚城镇化”向“事实城镇化”转变。

二是， 从流动持续时间看，流动人口不断由“候鸟双栖型”向“常住型”转变。一般认为，若在城市居住时间长达5年及以上，可以认为流动人口在该地是长期定居型。数据显示，上海市流动人口的长期居住型占61.6%，其中定居10年及以上的群体占到总量的近四成；对于浙江省，流动人口中有43.31%是长期定居型，安徽省和江苏省的比例依次为41.55%和37.45%，亟需政府推动和落实以居住年限和稳定居所等为多维度评估常住人口管理系统，有效满足常住群体的城市基本公共服务需求。

此外，城市群流动人口的定居意愿出现区域内分化。浙江省有近一半在调查地居住持续年限不足两年，江苏省和安徽省分别为40.07%和34.68%。推进户籍准入年限同城化累计制，城市间的短期流动经历比常住型更复杂。如杭州规定3年内连续缴纳2年以上社保或者个税才拥有购房资格。苏州则规定需要缴纳社会保险3年以上。如何加快制定长三角地区适用的城市准入常住居民“通行证”，需要出台涉及流动人口城市居住史、居住年限、社保如何统筹等更为详细的条例准则。

表1? 长三角城市群流动人口的流动持续时间分布

数据来源：根据国家卫计委公布的全国流动人口动态监测数据（2017）整理。

2019年11月18日，上海浦江镇附近，一群十七八岁的年轻人相约去公园玩耍，为小伙伴庆生。他们都来自河南，平日分散在上海各处打工，在同一天抽出时间聚会，对他们而言是极为难得的。 澎湃新闻记者 周平浪? 图

三是， 城市群内流动人口的人力资本存量相对均衡和梯度落差并存。一方面，从年龄结构分布上，90后和80后成为劳动力要素中的主力，在城市群间比重分布较为均衡。上海市流动人口中，90后和80后比重分别为20.45%和42.64%，占总量的六成以上。其它三个省份的90后和80后劳动力所占比重也均位于60%-70%之间。位于该年龄段的群体，将近八成为已婚状态，因此长三家地区在试行户籍准入年限同城化累计互认，提供相应举家落户的配套措施很有必要；另一方面，从地区人力资本优势看，上海对高技能人才（大专及以上学历）仍具有“虹吸效应”。安徽省由于省内人口流动绝对优势，有效吸纳了本省的高学历人才。江苏省部分省市如杭州、苏州由于特色的电子信息等人才集聚优势，成为人才净流入城市。相比其它省市，浙江省流动人口在长三角地区中高技能人才的比重最低，比例为10.02%。浙江省在推动跨地区劳动力要素优化配置，吸纳高技能劳动力将面临很大挑战。

表2? 长三角城市群流动人口的流动持续时间分布

数据来源：根据国家卫计委公布的全国流动人口动态监测数据（2017）整理。

四是， 流动人口仍以非正规就业为主，全球疫情对就业产生潜在的失业风险冲击。对于安徽省，流动人口就业以个体工商户和私营企业为主，合计占总量的七成，未签订任何劳动合同的占33.79%。总体上，流动人口在浙江省从事非正规就业的现象更为显著，有近40%的群体没有签订正式劳动合同。上海市在劳动力就业与劳动保障规范化方面，表现最为突出，正式签订劳动合同比例达到87.32%，而且从业人员在国有企事业、外企等其它单位的比重也高于长三角其它城市。

从长三角城市群总体看，自2020年1月份以来，从人口流动管制到困难复工，再到目前全球疫情对中国出口贸易的冲击，流动人口成为受疫情最直接和最容易忽视的群体。受疫情冲击最大的行业如餐饮、旅游、批发零售、外贸出口制造业等行业部门吸纳了大量的流动人口就业。虽然长三角各地已开展务工人员安全有序返岗的精准对接措施，但如何将流动人口有序纳入务工城市的常住人口管理系统，相应地享受城市基本公共服务，才是提升流动人口对抗外部环境冲击最有效的抗风险能力。

笔者对有序推进长三角地区流动人口户籍改革，实现常住市民化的对策建议：

建立长三角一体化流动人口信息管理数据库，为长三角推行户籍准入年限同城化累计互认制提供数据支撑。利用大数据技术提供全面的劳动力信息服务，通过把长三角地区各城市间的人口流动经历、迁移轨迹等数据统一起来，并把相关政府数据、社会数据和行业需求数据按标准统一纳入数据库，实现城市群内跨地区的共享应用。借助大数据信息系统，对长三角流动人口数据进行及时更新与追踪，以此打破城市间信息障碍。并利用大数据平台从宏观层面加强长三角区域的人才精准调控，全面提升流动人口工作的统筹指导与协调效率。

完善以常住地登记户口为统计口径的城市基本公共服务建设体系。新文件针对不同规模城市的户籍政策在逐步放开，尤其市辖区300万人以下全面放开落户准入标准。那么，城市公共基础建设规划也要随之与常住地人口相匹配。此次新型冠状肺炎疫情对大城市的公共卫生安全应急体系是一次新的考验。过去城市公共服务设施多基于本地户籍人口统计来规划发展。随着户籍制度改革和城市规模的不断扩容，未来应探讨以人口经常居住地登记户口的存量来协同推进城市公共服务的容量，如城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务按常住人口规模配置，为劳动力要素的有效流动提供配套公共资源支持。

推动流动人口最低生活保障体系的建立。从吸纳就业的企业性质来看，长三角地区的流动人口就业于私营企业的比重最高，其次是从事个体经商。当存在外部疫情冲击，特别是全球疫情影响沿海生产产业链时，流动人口的就业最先受到直接影响。流动人口由于特殊的二元身份，绝缘于城镇最低生活保障体系，成为农村和城镇政策帮扶的“夹心层”。此次疫情有可能会长期化、常态化，在后续复工复产过程中，长三角各城市应协同发展，考虑将流动人口最低生活保障体系作为推进一体化的兜底功能，对有困难但雇佣农民工较多的民营企业提供纳税补贴以保证政策运营。对因疫情防控失去收入来源、生活困难的失业人员，引导失业保险基金的帮扶，以保障流动人口后续就业和生活得稳定化。

[作者宋艳姣系华东师范大学城市发展研究院助理研究员。本文系上海市哲学社会科学规划青年课题“上海市青年人才居住需求及住房保障机制研究”（项目编号：2018EJB010）的阶段性成果。]

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。

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