行政訴訟：對佔用土地如何補償已通過協議作出承諾，須履行該義務

【摘要】被告修建x橋徵收原告170.1平方米土地，原告服從通知交付土地後已5年，至今沒有獲得徵地補償款。2020年4月13日法院經審理認爲，被告作出了《關於佔用x養植園國有土地補償協商意見》，該協商意見是被告就佔用原告土地如何進行補償的承諾。基於該協商意見和對被告的信賴，原告交付被佔用土地於被告用於x橋建設，被告應當對佔用其170.1㎡國有土地進行補償。

【關鍵詞】行政訴訟，徵收拆遷，行政協議，承諾，履行義務

一．基本案情

原告2001年租用x區x鎮x村的土地開辦合夥企業，2005年被告通知原告所租用的土地已規劃爲工業用地，原告購買了12餘畝土地。被告2013年修建x橋徵收原告170.1平方米土地時，原告發現其他人同期購買的兩宗工業用地分別在2007年和2009年根據規劃變更，土地性質由工業用地變更爲商業用地，但兩次規劃變更被告均沒有依法告知原告，導致原告沒能申請變更土地性質，徵收補償標準較低。

被告向原告發出《佔用國有土地暫緩支付土地補償款的通知》，決定對徵收原告的土地只補償地上附着物，暫不補償土地款，由有關部門對兩次規劃調整時是否按照規劃法履行了告知義務進行調查，再對徵收原告的170.1平方米過土地作出公平補償。原告服從通知交付土地，但現在已過去了5年，被告仍未進行調查，原告至今沒有獲得徵地補償款。

二．被告觀點

本案系民事爭議，不屬於行政爭議，應當駁回被答辯人的起訴。訴爭170平方米土地系國有工業用地，不屬於集體土地。而本次答辯人所徵收的是集體土地，其徵收範圍應當由徵地公告確定範圍爲準，且應符合x省人民政府批准的範圍。顯然，訴爭170.1平方米不屬於本次徵收範圍。

徵收決定權屬於市縣級人民政府專有的行政權力，不屬於法院審判權管轄，認定政府徵收行爲的法定依據只能是政府徵收決定，但是該170.1平方米國有土地，答辯人從未作出任何徵收決定。所以，訴爭答辯人的行爲，不是行政行爲，而是雙方協議處分170.1平方米土地並給予被答辯人補償的民事行爲。本案系民事爭議，不屬於行政爭議，應當駁回被答辯人的起訴。

《x市x片區控制性規劃》是x市人民政府2011年9月14日批覆的，此前該片區沒有控制性詳細規劃，也不存在變更該片區控制性詳細規劃的事實。被答辯人要求確認答辯人在規劃變更時未履行告知義務，沒有事實依據。

土地徵收補償標準僅與土地證所載用途有關，與相鄰土地性質或用途無關。被答辯人未在文件規定期間及時申請土地用途變更，系其自由處分其權利。在進行土地徵收補償時，土地補償標準應當按照該土地合法用途進行補償，被答辯人的土地用途爲工業用地，依法應當按工業用地進行補償。因被答辯人一直不同意按工業用地予以補償，所以訴爭170.1平方米工業用地補償工作無法開展。

三．律師意見

被告雖系未經徵收程序佔用原告國有土地，但被告作出《關於佔用x養植園國有土地暫緩支付土地補償款的通知》和《關於佔用x養植園國有土地補償協商意見》，系被告爲履行行政職責實現公共管理目的單方對原告作出的承諾，現原告以被告未按照《通知》和《土地補償協商意見》的承諾，履行“調查結果書面告知”義務和佔用土地補償義務提起本案行政訴訟，屬於行政訴訟的受案範圍，不屬於民事爭議。

被告雖不是《x市x片區控制性詳細規劃》的編制機構，其不具有規劃編制機構的法定職責，但被告所作出的《關於佔用x養植園國有土地暫緩支付土地補償款的通知》，明確承諾“決定對原告土地補償予以暫緩，只補償地上附着物部分，待相關部門對於是否依照《規劃法》規定的程序履行了相關義務的調查完結後，將調查結果書面告知你園”。

該通知中關於將調查結果書面告知原告，系被告就解決佔用原告土地糾紛所作出的承諾，按照誠實信用和信賴保護的原則，被告應當按照該《通知》的承諾，將調查結果向原告進行書面告知，由於本案被告未向原告告知相關調查結果，被告應當依法履行《通知》承諾向原告進行書面告知。

本案被告修建x橋徵用集體土地不包含原告的170.1㎡國有土地，被告系未經過土地徵收程序佔用原告170.1㎡國有土地用於修建x橋D匝道，雙方就佔用土地地面附着物進行了補償，對土地部分補償被告作出了《關於佔用x養植園國有土地補償協商意見》，該協商意見是被告就佔用原告土地如何進行補償的承諾。

基於該協商意見和對被告的信賴，原告交付被佔用土地於被告用於x橋建設，現被告未按照該協商意見“下次項目一併補償”的約定進行補償，原告主張由被告對佔用其170.1㎡國有土地進行補償應當依法予以支持。

四．法院判決

2020年4月13日法院判決，責令被告x市x區人民政府自本判決生效之日起60日內按照《關於佔用x養植園國有土地暫緩支付土地補償款的通知》的約定，將調查結果書面告知原告；責令被告x市x區人民政府對佔用原告x市x區x鎮x養植園170.1㎡土地依法作出補償行政行爲。

五．小結

由於被告在相關後續徵地項目仍然未將本案所涉及土地納入徵收範圍，基於雙方協商意見的約定和信賴保護的基本原則，被告應當按照其作出協商意見的承諾，參照國有土地徵收程序與原告就佔用其國有土地補償進行協商，協商不成的，應當參照《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，對佔用原告170.1㎡國有土地以作出補償決定時間爲節點確定被佔用土地價值並依法作出補償決定。