原標題：安徽淮河洪水爲何這麼大？上游治理顧不了下游的尷尬

淮河上游來水快，中游泄洪不暢

下游洪水出路不足

是淮河迫切需要解決的根本問題

7月23日，安徽阜陽濛窪蓄洪區進洪後水位上漲，許多樹木下半部分都被淹沒。攝影/本刊記者 霍思伊

本刊記者/霍思伊

從王家壩閘口旁的碼頭乘坐衝鋒舟前往濛窪蓄洪區內的各個“孤島”，遠一些的需要20分鐘，近處的不到10分鐘。一路上可以看到，水在緩退，但水位仍然很高，水面上偶有露出的半截樹枝、墓碑頂部，以及幾乎沒頂的蔬菜大棚。

在已經啓用了近70年的行蓄洪區，每當洪水來時，部分低窪地區的居民會撤退到兩種安全場所。一種叫“莊臺”，一種是保莊圩。當地人形象地說：“保莊圩像一個正放着的碗，人住在碗底裏；莊臺則是倒扣的碗，人住在碗底上。”當洪水來臨時，莊臺就成了一個個孤島。衝鋒舟運送着物資，每日要在王家壩鎮和“孤島”間往返數次。

7月20日8時32分，王家壩閘開閘放水，向濛窪蓄洪區分洪。這是2007年以來這個“千里淮河第一閘”的首次開閘。王家壩從開閘到關閘，中間隔了3天零4個半小時。這三天中，有2017人被連夜撤離，濛窪蓄洪區共蓄洪3.75億立方米，是其總庫容的一半。分洪後，淮河上中游幹流洪峯水位降低了0.20~0.40米。

水利部淮河水利委員會（以下簡稱“淮委”）在綜合考慮降雨、水位、流量和洪量等因素後，對2020年淮河洪水的初步結論是“流域性較大洪水（約10年一遇）”。實際上，與歷史上幾次淮河大洪水比較，今年安徽的防洪壓力本來不應該有這麼大。

王家壩水位爲何漲得這麼快？

水利部淮河水利委員會二級巡視員徐英三經歷過1991年、2003年和2007年的淮河大洪水。他判斷，今年的洪水總量不大，排在這幾個年份之後；但洪峯高，王家壩最高水位比歷年都高，突出特點是雨來得急，水漲得快。“太快了，超過預報和大部分專家的預期。”他說。

王家壩所在的安徽省阜陽市阜南縣縣長李雲川還記得，就在開閘前一天晚上，安徽省領導在和阜南縣調度中心視頻連線時，當時的評估還是：王家壩水位將於20日漲至28.90~29.00米。但僅僅幾小時後，水位就超過了保證水位29.3米。

王家壩水文站站長時學光觀察到，從19日晚上8點開始，王家壩的水位就以每小時6釐米的速度急速上漲。從7月17日22時48分達到警戒水位，到7月20日凌晨2時左右超過保證水位，中間只有51個小時。而在2007年，淮河水位從超警到超保一共用了136小時。2007年的淮河洪水是僅次於1954年的全流域性大洪水，洪水量級超過了1991年和2003年。

7月20日8時32分，當王家壩開閘時，水位已達29.75米，超過保證水位0.45米。“29.75米是什麼概念，閘頂的高程是29.76米，確實發揮到了極限，再不開閘洪水就會翻閘。” 國家防總安徽工作組組長、水利部副部長魏山忠在接受媒體採訪時這樣強調。

由於水漲得太快，一切調度都從快從急，留出的窗口期非常短。“2007年洪水時，在撤離之前有12個小時準備，從撤離完到接到開閘命令之間，還有12個小時。”李雲川對《中國新聞週刊》回憶說。

但在7月19日晚7時許，李雲川正在參加阜南縣的例行調度會，突然接到安徽省防汛抗旱指揮部的通知，要求濛窪蓄洪區內所有非安全人員要在次日凌晨3點之前全部撤離。此時，撤離時間只剩不到8小時。而在撤離完畢後，僅過了5小時就決定開閘。

徐英三分析說，今年淮河水情特殊，不同以往。形成淮河1號洪水的7月14日這輪降雨非常集中，主要在淮南山區，且強度非常大。而淮南支流源短流急，匯流速度非常快，幾條支流一湧而下直奔幹流，造成淮河干流和支流匯水疊加，水位快速上漲。

入汛以來，淮河流域共出現6次強降水過程，雨帶穩定重疊於沿淮及以南地區，其中800毫米以上強降水覆蓋了正陽關以上淮河以南全部區域，爲常年同期的2倍。降雨和洪水走向一致，不斷疊加洪水量級。

據徐英三介紹，在1954年、1991年、2003年和2007年四次淮河全流域大洪水中，主要特點都是淮河干流上游降雨強度大，來水多，南北支流雖然也同時來水，但以北部支流來水爲主。淮北支流較長較緩，流經平原面積大，因此匯水速度沒那麼快。事實上，縱觀淮河水患歷史，由淮南支流來水主導一邊倒而造成的洪水，非常罕見。

由此可知，今年淮河流域洪水嚴重的重要原因之一，在於支流。

“淮河就像一個心臟，這些支流就是它的大動脈。”徐英三這樣形容。在他看來，今年淮河洪水嚴重的獨特原因在於，動脈輸血過快過猛，以致於出了問題。

眼下，關閘並不意味着淮河汛情已經穩定下來。徐英三表示，淮河的中高水位還會持續較長時間，至少到8月中旬。如果未來幾周沒有新一輪降雨，正陽關以上水位會繼續緩退，正陽關以下則會有一個小的回彈。目前，淮河流域已經出梅，不會再有系統性降雨，但下一階段需要警惕颱風帶來的暴雨，加劇尚未徹底趨緩的汛情。

　　7月27日，安徽淮南張王村，村民外出採購食物後返村。7月20日，爲保淮河安瀾，淮南市毛集實驗區董峯湖扒口泄洪。攝影/本刊記者 張婭子

憋屈的中游

淮河兩岸支流衆多。淮南支流中，對中游安徽影響最大的是史河、灌河（統稱史灌河）和淠河，地處大別山麓。前兩條主要流經河南，匯流後從濛窪東側河口進入淮河干流，淠河在安徽境內，來水直接進入正陽關。

在上一輪淮南強降水中，史灌河和淠河的水文站都在7小時內相繼出現洪峯水位。據淮委給《中國新聞週刊》提供的數據顯示，史灌河洪峯流量達到4610立方米/秒，是有資料記載以來第2位。淠河兩度發生超警戒水位洪水，最大流量4590立方米/秒。

7月20日凌晨，當濛窪居民半夜被緊急撤退的通告從睡夢中叫醒時，在西側的王家壩，淮河干流上游攜着河南南部山區的衆多支流來水滾滾而下，在東側，史灌河和淠河來水同時進入幹流，對上游的濛窪形成頂託。簡言之，王家壩和濛窪所在地的阜南縣王家壩鎮“被包了餃子”。

對皖北而言，淮河上游支流來水，是他們每年防洪中最大的壓力。當地一位不願具名的官員告訴《中國新聞週刊》，支流來水猛而急，不只是受到自然地形和天氣影響，還與上游河南省近年來的河道治理有關。

河南省水利廳原廳長王仕堯在2010年總結河南治淮經驗時指出，河南淮河干流中小洪水通道基本打開，平原骨幹排澇河道及重要支流也得到治理。

上述皖北官員指出，河南治河的方式，具體而言，就是截彎取直和退堤。

“比如像大洪河，在我們（安徽）這裏是彎彎曲曲的，但在河南境內把很多彎曲處變成直流，所以水下得更快。退堤也就是拓寬河道，把水面擴大，通過的流量更大。”

大洪河是淮北主要支流，洪河口就在王家壩以上，因此對其有直接影響。一位曾參與大洪河河道治理項目會商的安徽省水利廳退休官員對《中國新聞週刊》透露，當時，安徽和河南討論得很激烈，安徽反對打開河道。因爲大洪河支流拓寬後，原來只能過1800立方米/秒，現在可以達到4000立方米/秒，擴大一倍，流量幾乎相當於半個淮河干流，對安徽的壓力非常大。最終雙方達成了妥協，河南同意安徽實施臨淮崗洪水控制工程，安徽則同意大洪河的治理。

臨淮崗地處六安市霍邱縣和阜陽市潁上縣交界，被稱爲淮河上的“三峽”，但並非水庫，而是洪水控制工程。主要作用是防100年一遇的大洪水，因此平時敞開泄水，大洪水來時才落閘，可以控制淮河干流正陽關以上全部洪水，保安徽的淮北大堤、蚌埠、淮南和沿淮煤礦，但也會對上游河南形成強烈頂託，不利其洪水下泄。

對跨行政區劃的流域治水而言，治理時常伴隨着博弈。

在安徽省水利科學研究院的一位治淮專家看來，不能說河南打開洪水通道令其下泄加快是有問題的，沒有哪個省希望洪水淹在自己那裏。但關鍵在於，河南治理好河道後，安徽的治理沒有跟上，這既有客觀原因也有主觀原因。

受地形制約，淮河安徽段的河道治理難度遠大於河南。淮河水從上游河南進入中游安徽後，落差從174米驟降至16米，地勢陡然轉平，且沿淮湖泊、窪地衆多，河流水文條件複雜。由於歷史上黃河奪淮，下游的洪澤湖地勢還略高於淮河，淮河中游“兩頭翹中間窪”，下泄不暢，極易形成內澇。因此，淮河被稱爲中國最難治理的河流之一，其難點正是在中游。

7月20日8時32分，淮河干流王家壩閘開閘泄洪。圖/人民視覺

這位治淮專家對此說得很直白：“安徽攔不住河南，但江蘇能攔住安徽，安徽被堵在中間，受災最重。”安徽省水利廳規劃計劃處副處長藺鑫對《中國新聞週刊》強調，淮河上游來水快，中游泄洪不暢，下游洪水出路不足，是淮河迫切需要解決的根本問題。

前述安徽省水科院的專家進一步指出，與“十一五”期間相比，“十二五”“十三五”期間的治淮進展太慢。例如，2010年後，國務院確定的38項進一步治理淮河工程，大多沒有完成，進展非常緩慢。據知情人士透露，目前，淮河流域規劃已經做好，河南、安徽和江蘇三個省也已經就規劃達成一致，但一些項目還在等待上級批覆。他還表示，目前，淮河上下游之間的統籌系統治理存在較大問題，一些工程還沒有實施，工程之間也不是完全配套。

淮委二級巡視員徐英三觀察到，從今年汛情看，淮河洪水迅猛與兩個新的情況有關：一是近年來淮河流域的中小河道疏浚治理，拓寬河道後，淮河山區支流洪水快速搶佔河道，對淮河干流防洪造成了較大影響。二是沿淮低窪地建立了多個大中小排灌站，內河水外排進一步推高了外河水位。排灌站就是負責農田灌溉與排水的泵站，多建在鄰近河道的地方，在農田內澇時用電機或柴油機把田中的水抽到河道中去。

徐英三在一些縣城調研發現，一個稍大一點的排灌站排水量只有40~50立方米/秒，安徽沿淮數百個排灌站，排到干支流的流量幾乎相當於一個河流。

他建議，淮河治理應該以流域爲單元進行綜合治理，既涉及上下游左右岸之間的統籌，也要處理好流量關係。防洪也必須遵循流域的概念，不能按照行政區劃進行，要繼續強化統一指揮與統一調度。

新中國成立以來，淮河流域的治理策略經歷過幾次調整，也走過一些彎路，但總的思路一直沒有太大變化，仍主要遵循1950年淮河大水之後的治淮方針：蓄泄兼籌。在此方針下，一方面不斷疏浚河道，以擴大行洪通道；另一方面，利用湖泊窪地攔蓄干支流洪水，行蓄洪區的建設就起於這時。

但近年在實踐中，“以泄爲主”成爲各地治淮中更常見的選擇。無論幹流支流，打開洪水通道，一直是治淮工程的重點。在國務院確定的淮河治理19項骨幹工程中，多數是淮河干流上中游河道整治疏浚工程。1991年以來，淮河干流正陽關以上排洪通道由400米至500米拓寬到1500米至2000米。

淮委原總工王玉太曾撰文指出，1991 年江淮大水後，中國科協組織專家組對淮河考察後一致認爲，淮河干流河槽太小，應該擴大。當時的研究認爲，擴大淮幹河槽不僅有排洪效益，而且可以增益兩側的排澇功能。

這是當年的判斷。但前述安徽省水利廳退休官員認爲，這種觀點在當下需要人們重新反思。他說，目前的一種主流治淮策略是，上中下游都儘快打開洪水通道，讓水快走，儘快入海。但在他看來，河道的斷面是幾千年來沖刷而成，不能輕易破壞，尤其是山區河道，一旦破壞，“水會像瘋了一樣往下流”。而且一旦上游的河流平衡被打破，下游也必須要調整，整個淮河流域的自然生態就可能遭到破壞。

“人和自然的對抗已經到了一個極限，現在不是繼續對抗的問題，我們要想辦法怎麼緩解。”他說。

7月25日，安徽六安市裕安區固鎮鎮，居民返回家中清理物品。圖/人民視覺

水進人卻無法退

邱家湖蓄洪區進洪後，徐英三看到，湖面上漂着一萬多隻鴨子。鴨子後面跟了很多划船的當地人，一些人抓住鴨子後就帶回家，場面很是混亂。人可以提前撤離，但鴨子不行。這些鴨子全部來自當地的一個養殖大戶，他在這次洪水中損失慘重。

目前，淮河安徽段共有16處行蓄洪區。自王家壩開閘後，安徽先後啓用了濛窪、南潤段、上六坊堤、邱家湖、姜唐湖、下六坊堤、董峯湖和荊山湖等8個沿淮行蓄洪區。

官方數據顯示，截至2018年3月，安徽行蓄洪區總面積2813.4平方公里，耕地面積254.62萬畝，區內人口99.07萬人，面積、人口分別佔全國行蓄洪區總數的9%、6%。

《中國新聞週刊》在沿淮行蓄洪區調研發現，當地普遍反映，隨着近年來行蓄洪區內農業結構的調整，進洪後的補償標準應該提高，補償範圍也要進一步擴大。

以濛窪蓄滯洪區爲例，濛窪共有耕地20.8萬畝，過去秋季作物以玉米、水稻、大豆爲主。2015年以來，由於傳統農作物收入越來越有限，種植面積從原來的19.5萬畝縮減到14萬畝。當地開始大力發展適應性農業，以蓮藕、芡實爲主的水生植物種植面積達到4萬畝左右，稻漁綜合種養面積達到2萬畝左右，低窪地養蝦和蟹，池塘養魚也開始普及。農民最會算賬，傳統農作物畝均產值1000元左右，純收益500元左右，而適應性農業畝均產值5000元以上，純收益3000元以上。

但依據2006年國家頒佈的蓄滯洪區補償規定，農作物的補償按當地主要農作物前三年同季農作物平均產值的50%~70%來確定補償標準，而且補償僅針對傳統農作物，養殖不在其中。這意味着，無論是養殖水生植物，還是養魚養蝦，都無法在進洪後獲得國家補償。

阜南縣縣長李雲川就指出，與2007年淮河洪水時相比，今年的情況已經大有不同。養殖大戶損失慘重，對這部分人羣如何補償，需要及時出臺新的政策。

行蓄洪區內部對補償過低多有抱怨，但在前述安徽省水科院專家看來，淮河真正受災嚴重的並非這些畜滯洪區，而是地處窪地的圩區。在正陽關和蚌埠之間共有8個行蓄洪區和16個生產圩，對這16個生產圩而言，由於沒有“行蓄洪帽子”，常年被淹，澇災比洪災嚴重，卻得不到任何國家補償。行蓄洪區反而成了政策高地。“歷次洪水中，安徽的行蓄洪區損失佔不到1/3，每年的2/3損失是沒人管的。”他說。 

事實上，在行蓄洪區的建設中，補償問題只是表象，其根本矛盾在於：行蓄洪區既承載了行蓄洪功能，國家因此對其產業發展多有限制，但當地居民仍要發展生產，改善經濟。

由國務院發展研究中心與淮委聯合課題組撰寫的《淮河流域行蓄洪區管理政策研究》就明確指出，在運用頻率較高，如十年八年一淹，甚至三兩年一淹的行蓄洪區，要想很好地實現發展功能則可以說是一件極其困難甚至根本辦不到的事情。

記者在行蓄洪區調研時發現，由於國家對當地產業發展的限制性要求，使當地既無法發展第二、三產業，也很難進化到現代化農業，蓮藕、芡實以及養殖魚蝦等“適應性農業”是當地人在有限空間內尋找到的一種自救之路。

人水爭地，不是水進人退，就是人進水退，這對矛盾無法調和。根本出路在於逐漸將人口遷出行蓄洪區。因此近年來，國家從上到下已經推廣了數輪移民遷建政策。以安徽爲例，2003年、2007年淮河大水後都進行了移民遷建。最新一輪從2018年開始，根據當年出臺的《安徽省淮河行蓄洪區安全建設規劃（2018—2025年）》，到2025年，行蓄洪區內總人口由101.27萬人減少至75.44萬人。

但在實踐中，基層安置移民的難度很大，主要是資金困難。上述《規劃》就指出，居民遷建補助標準爲：中央補助3.3萬元/戶、省級補助2.32萬元/戶，算下來人均僅爲1.61萬元，與羣衆搬遷實際成本相比差距太大，遠低於易地扶貧搬遷（5.7萬元/人）和黃河灘區居民遷建（中央補助7萬元/戶）的補助標準。

可以預見，在很長一段時間內，“人水共處”都是一種無奈之下的唯一選擇。在這種背景下，如何找到新的破局之法，是下一段治淮的關鍵一環。