確定國家祕密是保密工作的源頭。科學、規範和準確定密，始終是保密工作中備受關注、着重研究和力求解決的根本和重點。新修訂保密法通過設定定密權限，明確定密責任，完善定密、解密制度，有效解決定密過多、過濫問題。隨着定密機制改革創新，也出現了定密權限設定和開展定密授權等一些新情況和新問題。結合新法實施10週年的工作實踐，筆者圍繞定密權限設置進行利弊分析，對基層定密工作面臨的困惑和問題進行探討，以尋求創新定密改革更加科學化的方法思路。

定密事權“原則”上收之利

在過去，我國對於什麼級別的機關、單位有權確定什麼級別的國家祕密，沒有作出特別限制。原保密法規定“各級國家機關、單位對所產生的國家祕密事項，應當按照國家祕密及其密級具體範圍的規定確定密級”。這說明在保密實踐中，有權定密的主體是廣泛的，是各級國家機關、單位。只要按照國家祕密及其密級具體範圍的規定對號入座確定，無論什麼層級的機關單位，也無論什麼密級的國家祕密。然而，由於定密主體的非限制性、密級級別權限的非設定性，加之諸多國家祕密及其密級具體範圍規定的抽象性和定密法定程序的原則性，造成定密過多過濫，甚至出現了許多低級別的機關、單位都在確定高密級國家祕密。定密混亂，浪費了寶貴的保密資源，損害了國家祕密的嚴肅性、權威性和可保性，妨礙了信息資源的合理利用，弱化了保密工作。

定密主體範圍的大小關係定密質量和定密數量。新保密法針對定密過多和混亂情況，對定密的秩序做出規定、提出要求，確立了定密應當遵守權限的原則，並從行政層級和事項密級兩方面對定密權作了限定。也就是機關、單位要按照法定定密權限確定國家祕密的密級，不得越權定密，也不能在定密權限內隨意定密。新法同時對依實際需要定密而又無原始定密權的情況作出通過授權形式實現的規定，除法定的定密機關外，其他機關、單位必須獲得定密授權，才能確定國家祕密及其密級。對定密權限和密級級別作出限制、限定，對定密權作出原則性上收，致使大量機關、單位不再直接擁有原始定密權，間接縮減了定密主體數量，相應地也減少了國家祕密數量，在一定程度上解決了定密過多、過濫問題，對於推動保密工作成本節約，推動保密事業科學發展，推動信息自由流動、經濟社會信息化以及促進信息產業發展等方面具有重要意義。

定密授權難於“規定”之弊

從新保密法第十三條來看，立法本意並非取消一些機關、單位的全部定密事權。事實上，法條本身只是設定定密權限，包括定密主體的級別和所能確定的密級；所有機關、單位的派生定密權是直接賦予的，對於一定範圍內的機關單位定密權的賦予與否，也只是針對原始定密權而言的，對於無原始定密權又必須履行原始定密事權的，規定了通過授權確權的形式。我們不去對法條以及法律釋義中“上收…不授…”等作追討，應順應立法本意去重點解讀或研究授權問題。事實上，遵循保密法第十三條規定，對於基層而言，大量原始定密事權還必須通過授權渠道來解決，然而規範、嚴肅地作出授權是龐大的系統工程難於擺上科學的操作層面。

基層面對原始定密的現實存在，定密授權是繞不開的話題。究其原因是原始定密權規定行政門檻級別太高，以及原始定密權確定密級權限太嚴。定密是一種事權，是事務活動中的職責，而不是狹義的“權利”。僅靠中央國家機關、省級機關和設區的市、自治州一級的機關行使原始定密權，顯然是不全面的。省市縣行政範圍內相應的行政級別往往是對應的四大班子，國家行政管理事務一般由政府組成部門和所屬機關、單位承擔，國家祕密不同程度地分佈於相應層級的機關單位的事務管理中，儘管原始定密數量相對較少，也不能以偏概全。例如，山西省設區的市包括省會太原共11個，政府組成部門或所屬單位均爲縣級，像政法、統戰、教育、宗教、信訪、民政、科技、衛生等行業都存在原始定密；甚至全省117個縣的部分科級機關如政法、財政、宗教等也存在原始定密。而設區的市、自治州一級的機關不能原始確定絕密級國家祕密的情況是，一些市級機關每年也或多或少有絕密級事項產生。比如，省直部委廳局如政法、民政、統戰、國防科工等行業；另外，市級四大班子因特殊事項或重大涉密活動、會議要發絕密電報需要取得省裏授權？

更爲關鍵的問題是，原始定密權的授權機制較難完善。實踐中有兩種情況需進行被授權從而取得原始定密權，一是機關單位行政層級不夠，二是無相應的較高密級確定權。就省級行政區域講，這些主體一類屬於設區的市、自治州一級無絕密級原始定密權的主體，另一類是大量的縣級以下機關無任何密級原始定密權的主體。另外還有涉密單位，本不該與機關級別相參照，特別是企業單位“級別”的問題，恐怕都須經過授權。如按照“產生一密申請一授”，會因時效差、程序煩失去科學性和操作性；如按照“可能定密普遍授權”，會因不嚴肅、太隨意缺失合理性和實效性。再者講，授權書作爲法律文書還是行政公文值得商酌。實際上授權是更加龐大和複雜的工程，帶來更大的保密成本，法律法規可以規範的事項，通過公文或普通規範來承載，缺失了嚴肅性、規範性和權威性。

定密確權“合理合法”之策

順應定密事權原則上收立法利好之意，要遵循其合理性原則；貫徹法律定密授權規定，在完善定密機制實踐中，必須堅持合法性原則。在兩難之中無法取捨的情況下，我們可以趨利除弊，前置一些基礎工作，以實現定密工作科學化、規範化和法制化。

一是探索通過立法解釋進行部分修正。我們不妨從法條中找到一些縫隙和鬆動。“中央國家機關、省級機關及其┅┅；設區的市、自治州一級的機關及其┅┅”，“級”前有“一”字和無“一”字，在文法上存在一定的區別之意。如果將“一級的機關”理解爲“一定行政區域內的機關”，是否是指“該級行政區域內的機關”，那麼市級行政區域內的機關就泛指市級直屬機關，也就是爲“縣級”的市直機關。如果將縣級機關列入賦予一定原始定密權，真正意義的“無權”僅是縣屬鄉科級，這樣僅進行極少量的原始定密授權，與針對“不明確”事項定密途徑如出一方，解決了龐大的授權工程，更加切合實際。

二是通過修訂完善具體範圍來牢固基礎。“密”與“非密”，或者說有密無密，《國家祕密及其密級具體範圍的規定》作爲保密法的延伸內容，是務必牢牢遵循的法規範和“法定依據”，是定密的基石。如果拋開密級具體範圍，一味地在有權無權上死纏硬泡，顯然是偏離了方向，成爲“無源之水”和“無本之木”。近年來，對“保密事項範圍”的強力聚焦，積極制定修訂保密事項範圍，無疑是“牽牛牽住了牛鼻子”，奠定了規範定密工作的基礎。從工作實踐和經驗來看，不能不提的是，完成保密事項具體範圍制定修訂頂層工作之外，關鍵的是強調完善發佈和掌握貫徹，要作爲學法用法、執法守法的重要內容，作爲相關行業重點普及的工作要求，作爲開展定密的重要依據和常識工具，入心入腦，爛熟於胸。

三是通過對號入座來推進授權確權進程。作爲一項前置性工作，精準制定修訂作爲定密源頭依據的保密事項範圍，也勢必爲定密授權確權打下基礎。特別是各行業保密具體範圍精準概括或描述保密事項產生層級、範圍等限制性詞語，就能爲相應級別的機關單位明晰是否“有密要定”、“有號可對”。通過開展全面梳理、對照具體事項範圍等專項工作，根據需要有的放矢地確認是否進行授權，保密行政管理部門會同相關行業部門開展梳理歸納、調查摸底等工作，建立準確全面的數據，通過“對號入座”的方法，遵照“按需授權”的原則，明確授權和被授權的主體範圍和相應密級、報請“有權機關單位”統一制發規範性文件或統一性標準文書，針對性地完成定密授權，走向注重實效的定密授權實現路徑。

作者：山西省委辦公廳 張忠