黨的十九屆五中全會將於10月26日至29日在北京召開，研究制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議。這次關鍵時刻召開的重要會議，意義重大、舉世矚目。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，是我國發展史上極不平凡的五年。五年來，我國經濟社會發展有哪些主要成就？對於“十四五”時期國家發展的若干重要問題專家學者又有哪些展望？一起來看《人民論壇》最新文章！

來源 | 人民論壇雜誌及人民論壇網（rmltwz）

作者｜清華大學中國發展規劃研究院執行副院長，公共管理學院教授、博士生導師 楊永恆

“十三五”時期我國各方面發展概況

一是經濟發展再上新臺階，增長動力進一步優化。2019年，我國GDP總量達到99.1萬億元，接近100萬億元人民幣，穩居世界第二。我國GDP佔全球的比重從2016年的14.7%上升到2019年的16.4%。2016-2019年我國對世界經濟增長的年均貢獻率爲29.4%，遠高於美國同期17.3%的水平，成爲帶動世界經濟增長的火車頭。作爲14億多人口的大國，2019年人均GDP首次突破1萬美元大關，爲“十四五”時期躋身高收入國家行列奠定了更加堅實的基礎。2016-2019年，消費對GDP增長貢獻率平均在60%以上，成爲拉動經濟增長的最重要動力，凸顯了內需特別是消費對於穩定經濟運行的壓艙石作用。“十三五”時期，受中美貿易摩擦和新冠肺炎疫情影響，我國進出口增速出現波動，但依然保持全球貨物貿易第一大國的地位。2019年，中國貨物貿易佔世界貨物貿易總量的12%，比排名第二的美國高約1個百分點。二是產業結構持續優化，內生動力不斷增強。農業方面糧食安全保障能力穩步提升。“十三五”期間，糧食總產量穩定在1.3萬億斤以上，基本實現了“穀物基本自給、口糧絕對安全”目標。製造業不斷向中高端邁進。2019年，高技術製造業增加值佔規模以上工業增加值比重達14.4%，較2015年增加了2.6個百分點。服務業“穩定器”作用進一步增強。2020年上半年，第三產業增加值佔GDP比重爲56.5%，較2015年提高近6個百分點。數字經濟發展迅速，成爲驅動我國經濟增長的新動能。2014-2019年，數字經濟佔GDP的比重從26.1%上升到36.2%；對GDP增長的貢獻率始終保持在50%以上，2019年達到67.7%，均高於三次產業對GDP增長的貢獻率。三是創新驅動成效顯著，科技引領作用更加凸顯。科技投入力度持續增強。2019年，我國研究與試驗發展（R&D）經費支出佔GDP比重爲2.23%，較2015年提高了0.17個百分點。截至2020年6月末，我國每萬人口發明專利擁有量達到14.3件，提前完成了“十三五”規劃期末12件的目標。專利質量顯著提高。2019年末，國內發明類專利和實用新型專利授權數佔全部國內專利授權數的78.2%，較2015年提高了近8個百分點。科技助推經濟動力更加強勁。2019年，我國科技進步貢獻率達到59.5%，較2015年提高了4個百分點，接近“十三五”規劃期末60%的目標。四是社會發展水平持續提升，民生福祉明顯改善。2019年，居民人均可支配收入是30733元，剔除價格因素後約爲2010年的1.98倍，預計2020年底可以實現比2010年翻一番。2016-2019年城鎮新增就業累計5378萬人，提前完成了“十三五”規劃期末5000萬人的目標。2019年，常住人口城鎮化率60.6%，戶籍人口城鎮化率44.4%，完成或接近完成“十三五”規劃期末60%和45%的目標。民生服務水平持續提升。2019年，我國養老和醫療參保人數分別爲9.67億人、13.54億人，分別較2015年增加1.09億人和6.89億人。2019年居民平均預期壽命達77.3歲，比世界平均預期壽命高近5歲，接近美國等發達國家水平。2019年，我國九年義務教育鞏固率達94.8%，高中階段毛入學率達89.5%，勞動年齡人口平均受教育年限爲10.7年，完成或接近完成“十三五”規劃目標。改革開放至今，中國有8億多人口脫貧，佔同期全球減貧人口總數的70%以上，創造了人類社會史無前例的發展奇蹟。中國人類發展指數從1978年的0.410上升到2018年的0.758，是聯合國發佈該指數以來唯一從低人類發展水平跨越到高人類發展水平的國家。五是能源資源開發利用效率大幅提高，生態環境明顯改善。“十三五”時期，我國在污染防治攻堅戰中取得了重大成效，藍天、碧水、淨土保衛戰成效顯著，空氣和水環境質量明顯改善，生態環境持續好轉。節能降耗減排取得突出成效。2019年，單位GDP二氧化碳排放下降4.1%，比2015年累計下降18.4%，提前完成“十三五”規劃目標；萬元GDP水耗67立方米，累計下降20.6%，接近“十三五”規劃目標23%。2019年，我國非化石能源佔一次能源消費比重達15.3%，提前完成“十三五”規劃目標15%。天然林資源恢復性增長持續加快。2018年，全國森林面積爲2.2億公頃，森林覆蓋率爲22.96%，接近 “十三五”規劃目標23.04%；森林蓄積量爲175.6億立方米，完成了165億立方米的“十三五”規劃目標。全國環境空氣質量持續改善。2019年，全國337個地級及以上城市空氣質量優良天數比例爲82%，細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市的平均濃度顯著下降爲40微克/立方米，均提前完成了“十三五”規劃目標。六是改革開放深入推進，創新創造活力持續增強。“放管服”改革持續推進，我國在世界銀行開展的營商環境全球排名大幅提升，從2015年的84位上升至第31位，連續兩年躋身全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。財稅改革深入推進，減稅降費等政策效應明顯。2016-2020年上半年累計實現實際減稅降費6.78萬億元。“一帶一路”建設成就斐然，我國在國際舞臺的影響力不斷擴大。人民幣國際化紮實推進。2016年人民幣正式加入了國際貨幣基金組織SDR特別提款權貨幣籃子，成爲全球主要儲備貨幣。目前，人民幣已是全球第五大支付貨幣和官方外匯儲備貨幣，全球70多家央行已將人民幣納入官方儲備。總體來看，“十三五”時期我國經濟社會發展取得了全面進步，除服務業增加值比重、研發經費投入強度等少量指標外，絕大多數指標在“十三五”期末均能完成甚至超額完成，尤其是在民生保障、資源環境等領域的約束性指標，體現了我國政府以人民爲中心的發展理念，以及在保障民生福祉、推動可持續發展領域的突出成就。

“十四五”時期的新形勢、新要求

黨的十九大指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化爲人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當前，世界正處於百年未有之大變局，突如其來的新冠肺炎疫情促使大變局加速演進，中華民族偉大復興面臨前所未有的戰略機遇和風險挑戰，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。適應新時期的新要求，必須處理好下面的幾個問題和挑戰。一是如何平衡好速度與質量的關係。在過去較長時期內，GDP增速都是我國五年規劃的重要指標。GDP增速雖然是預期性指標，但長期以來，一些地方政府視其爲十分重要的發展指標，層層加碼，事實上成爲“指揮棒”。爲保持高速經濟增長，政府進行了大量的公共投資項目，由於公共投資項目的效率相對低下，導致整體經濟效率和經濟質量下降，又不得不爲了維持增速進一步加大公共投資，從而陷入惡性循環，違背了高質量發展的要求。若繼續強調經濟高速增長，容易扭曲地方政府行爲，擴大低效率投資，並對市場主體形成擠出效應。二是如何推動居民收入較快增長。2019年，我國人均GDP已經超過1萬美元，處於世界銀行定義的中高收入國家水平，接近高收入國家水平（約1.2萬美元）；但人均居民可支配收入僅爲3.1萬人民幣，略高於世界銀行中等收入羣體的下限水平（約2.5萬人民幣）。2019年，居民人均可支配收入爲30733元，約佔人均GDP的43.3%；而2018年，美國居民人均可支配收入5.3萬美元（PPP），約佔人均GDP的84.4%。改革開放四十年來，我國居民人均可支配收入年均增速約爲8.7%，落後於GDP年均增速9.8%。經濟增長的好處如何更多地相應轉化爲居民收入和財富的增加，還有待進一步思考。三是如何提升創新尤其是基礎創新能力。2019年，我國R&D支出達22143.6億元，再創歷史新高，絕對數僅次於美國；但R&D支出佔GDP比重爲2.23%，低於美國2.8%和日本3.2%的水平。當前，基礎研究已經日益成爲推動科技革命和產業變革的重要源泉和動力。但我國基礎研究投入欠缺，導致原始創新薄弱，關鍵核心技術受制於人的局面沒有得到根本改變。2019年，我國基礎研發投入僅爲1335.6億元，約佔R&D支出的6%，遠低於美國約15%的水平。我國發明專利申請量已連續8年位居世界第一，在世界知識產權組織2019年發佈的全球創新指數中，中國雖然上升到了第14位，但是與美、英、德等創新性國家相比仍有較大差距。專利轉化率低，市場競爭力不足。根據國家知識產權局《2019年中國專利調查報告》，我國有效專利實施率僅爲49.4%。四是如何在更高水平上滿足人民羣衆美好生活需要。近年來，按照“廣覆蓋、低水平、可持續、促發展”的建設理念，我國公共服務設施實現了較高的覆蓋率，解決了“從無到有”的問題，但覆蓋質量不高、服務水平和效能不足的問題依然突出。2017年，我國平均44萬人擁有一個圖書館，平均輻射半徑約爲57千米。按照國際圖聯標準，每5萬人擁有1所圖書館，有效服務半徑爲4千米。截至2019年前三季度，我國各類養老牀位數約爲754.6萬張，約佔全國60歲以上人口的3%，遠低於主要國家5%-7%的水平。隨着大量外來人口遷入城市，過去按照行政層級和戶籍人口來規劃配置教育、醫療等公共服務資源的做法，越來越捉襟見肘，供需矛盾日益突出。公共服務面臨着從數量向質量、從規模向結構、從“有沒有”向“好不好”的轉變。“十四五”時期，公共產品和服務的供給要不斷匹配人民羣衆豐富多樣且不斷變化升級的需求。五是如何實現更可持續的綠色發展。良好的生態環境是人類生存與健康的物質基礎，是可持續發展的前提和保障。我國較長時期的經濟高速增長，在生態環境、能源、資源等方面遺留了較多的歷史欠賬，例如大氣、水、土壤的污染特徵仍然突出。近年來，我國單位GDP能耗、水耗和碳排放總體呈現下降的趨勢，但依然高於主要發達國家。2017年，中國單位GDP能耗大約是美國的2.1倍，德國的2.6倍。近年來，隨着網購、快遞、外賣等新消費業態的飛速發展，外包裝、塑料、固體廢物和廢水等垃圾量急劇增長。而綠色消費、綠色出行的理念還有待被社會公衆普遍接受。六是如何提升政府管理社會和服務民生的能力。隨着市場化改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國經濟領域的發展日趨成熟，對經濟規律的認識和把握也更加精準，調控市場的手段比西方更多，市場主體也具備了相當的活力，未來保持相對穩定的經濟增長應該不是難題。然而，我國在社會管理和公共服務等領域的能力相對薄弱，由於國情、體制和文化等差異，也很難從世界其他國家找到可以複製的模式。這些領域恰恰是滿足“人民羣衆美好生活需要”、解決“不平衡不充分發展”的關鍵領域，增強政府在民生和社會領域的管理能力應該是“十四五”時期我國的重點發展領域。

對“十四五”規劃指標的建議

規劃指標是發展目標的具體化和數量表現，是闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導市場行爲的重要載體，也是面向社會和公衆的承諾。規劃指標的設計和選擇，本身就具有強烈的信號功能，在規劃編制中具有十分重要的作用。“十四五”規劃指標選擇，要緊扣高質量發展的內涵和新時代社會主要矛盾的變化，在指標選擇上要儘量實現幾個轉變：從數量轉爲質量、從規模轉爲結構、從過程轉爲結果、從物的發展轉爲人的發展、從“有沒有”轉爲“好不好”。優化“十四五”規劃指標，有助於形成正確的發展導向。一是在經濟發展方面，建議淡化GDP增速指標，增加反映經濟增長效率和質量的指標。“十四五”時期，經濟指標不應該再強調增長速度有多快，而是質量有多好、效率有多高。建議保留“十三五”規劃的全員勞動生產率指標，新增新經濟新動能產業增加值佔GDP比重、居民消費貢獻率、資本產出率（GDP/資本形成總額）等反映經濟結構優化和效率提升的指標。二是在社會發展領域，規劃指標要反映以人民爲中心的發展思想，更加突出對每一位個體的賦能，要列入更多反映民生保障和公共服務提檔升級的指標。建議增加萬人幼兒園、萬人養老機構牀位、萬人養老機構職業護理員、文化體育設施密度等反映公共設施覆蓋水平的指標。建議用更能反映健康質量的人均健康預期壽命替代人均預期壽命。2018年，我國人均預期壽命是77歲，而人均健康預期壽命是68.7歲，說明我國老百姓平均有8年生活在不健康狀況下。建議新增居民養老金替代率和醫療費用自付率指標，替代原有的基本養老保險參保率，以衡量我國養老保險和醫療保險的保障水平，從覆蓋率轉向保障水平。三是在創新領域，要從研發投入指標轉向研發產出指標，更多強調基礎研究的重要作用。建議保留科技貢獻進步率指標，刪除R&D經費投入強度、每萬人發明專利擁有指標。建議新增基礎研究投入強度指標，即基礎研究經費佔全社會研發經費比重，以引導提升原始創新能力。新增專利密集型產業增加值佔GDP比重，以反映知識產權（專利）密集型產業對於國民經濟發展的貢獻。此外，要繼續保留“十三五”規劃提出的資源環境類指標，並進一步提高指標的標準。

“十四五”時期可重點關注的領域

“十四五”時期，保持經濟穩定增長、提供高質量公共服務、保障民生福祉、促進公平正義、增強人民選擇自由、實現可持續發展等，將是滿足人民美好生活需要的重要內容，也是中國未來促進健康、持續、包容、協調的人類發展重點任務所在。 第一，以有效消費引領更高質量、更可持續、更有活力的經濟發展。中國經濟依靠投資驅動增長的模式難以爲繼；在中美貿易摩擦和新冠肺炎疫情全球蔓延的形勢下，出口對經濟增長的貢獻率也存在較大不確定性；消費尤其是高質量、供需匹適的消費將成爲維持中國經濟增長的最穩定、最持久的動力。擴大有效供給、挖掘消費潛力，有助於推動形成“雙循環”新發展格局。一是以擴大消費引領中國經濟穩定持續增長。中國最大的優勢是人口規模，14億多人民日益增長的美好生活需要是擴大消費、推動經濟持續增長的源動力。隨着我國人均GDP突破1萬美元並開啓邁向高收入國家的進程，居民消費需求將不斷釋放，再加上我國巨大人口規模以及最具成長性的中等收入羣體，必將帶動服務消費進入新一輪快速增長階段，成爲擴大內需、穩定經濟增長的重要抓手。針對文化、旅遊、體育、健康、養老、教育等消費熱點和供給短板領域，充分調動政府、市場和社會的力量，加大多樣化、高質量的產品和服務供給，這不僅有助於穩定經濟增長、促進經濟高質量發展，而且有助於滿足居民多樣化的消費需求、促進人的全面發展。二是擴大居民收入，增強居民消費能力。居民收入是增強居民消費能力的基礎，也是擴大居民選擇自由的前提。應進一步改革財稅政策和社保體制，降低居民各種稅費負擔，提高居民收入在國民收入初次分配中的比重，確保居民收入實現穩定增長。完善社會保障體系，縮小居民收入分配差距，提高低收入人羣的消費能力。建議儘快出臺房地產稅，在增加地方政府稅源的同時，形成房地產市場的良性調節機制，降低城市居民尤其是低收入階層、新市民的住房成本，增加居民的可支配收入。三是尊重居民消費選擇權，擴大有效消費。當前，一些限制居民消費自由的行政性干預和限制，如汽車限行限購、住房限購等，在某種程度上抑制了居民真實的消費需求，扭曲了市場真實的供求關係，不利於實現高質量、供需匹適的居民消費。建議充分發揮市場機制在居民消費領域的作用，逐步清理和取消各種限制居民消費選擇權的措施和規定；逐步落實帶薪休假制度以及彈性工作制，還居民的旅遊出行選擇權。在惠民服務中探索“補供方”與“補需方”相結合的補貼模式，鼓勵發放市民消費卡，將消費選擇權交給居民，變被動消費爲主動消費。第二，提供更加充足、更加均衡、更高質量的公共服務。一是要建立全生命週期的教育和健康服務體系，促進擴容、提質、升級。實現公共教育體系“向前延伸”到學前教育，解決適齡兒童“入園難”“入園貴”的問題，“向後延伸”到高中教育和職業教育。2017年，我國預期受教育年限爲13.8年，低於英國17.4年、美國16.5年、日本15.2年的水平。投資教育，就是投資未來。建議將高中納入免費教育範疇，全面普及12年教育，進一步提升國民人力資本積累，賦能國家長遠發展。加快建立全生命週期的健康服務體系，促進醫防協同，控制慢性病危險因素，強化規範診療，提高居民健康水平和生活質量。爲了扭轉健康工作的理念，建議用人均健康預期壽命替代人口預期壽命，作爲衡量健康發展水平的指標。二是建立更廣覆蓋、更高質量、更加均衡的公共服務體系。地方各級政府應以常住人口爲依據，規劃建設教育、醫療、文體、公租房等公共設施；將外來人口納入公共服務體系，尤其是要保障外來人口學齡子女享有義務教育。推廣“總分校（院、館）”模式，促進城市優質公共資源向城鄉基層的輻射和延伸。大幅度提高鄉村教師、醫生、文化專幹等的待遇水平，確保其收入不低於甚至高於城市同等職位。統籌文化、衛生、教育、民政、社會保障、就業等行業主管部門在城鄉基層的公共資源投入，避免重複建設和資源浪費，發揮綜合效能。鼓勵和引導民營企業和社會資本參與學前教育、健康養老、文化娛樂、體育建設、旅遊休閒、家政服務等消費熱點和供給短板領域。三是建立多元化的養老服務體系，滿足老齡人口多層次、多樣化的需求。中國正在進入快速老齡化階段，單單依靠政府力量難以解決規模日益擴大、需求日益多樣化的養老需求。建議完善政策環境，鼓勵專業化的養老服務運營機構（企業和社會組織）以委託運營、PPP等模式參與養老服務供給，促進養老服務提質、擴容，有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求。四是加強公共服務供給的財政保障，重點保障基層和中西部地區的公共服務資金需求。進一步理順中央和地方之間的財政關係，充分發揮公共財政的導向作用，通過稅收政策、轉移支付和專項計劃來促進財政性公共服務資金的公平配置，尤其是要解決基層政府、廣大中西部地區財力不足、公共服務缺乏財力保障的問題。 第三，構建更常態化、更多元化、更具長效性的減貧機制。2020年，中國將全面建成小康社會。如何鞏固和提升脫貧成果、實現脫貧後不返貧，是關鍵所在。一是要加大教育扶貧力度，增強減貧內生動力。建議在貧困地區、少數民族地區和農村地區率先全面普及含小學、初中和高中階段的12年免費教育，由中央財政予以全額保障，並將12年免費教育普及率納入當地績效考覈體系。大幅提高貧困地區、少數民族地區和農村地區的教師收入水平和待遇，確保優秀教師進得來、留得下、待得住。二是加大城鄉貧困人口的社會保障水平。通過將貧困人口納入社會保障體系、再就業培訓等方式，實現制度化、常態化的減貧。提高農村居民保障水平，提高救濟標準，確保救濟款項按時發放。重點解決新農合政策下報銷比例低、醫療費用偏高等問題，切實緩解農村參保羣衆因病致貧、因病返貧的問題。三是建立全社會共同參與的扶貧機制。充分調動企業和社會力量的參與。鼓勵企業通過產業扶貧等方式參與扶貧，幫助貧困人口脫貧。完善稅收優惠政策，鼓勵企業、社會組織通過捐贈等方式支持扶貧工作，形成全社會共同關心扶貧工作的良好格局。 第四，營造更加綠色、更加和諧、更可持續的生態環境。一是加大污染防治力度。重點解決大氣、水和土壤的污染問題，可通過調整產業佈局、能源結構、運輸結構、用地結構來減少大氣污染物和溫室氣體的排放。進一步完善政策法規，加大執法力度，逐步調整導致污染的生產和消費模式。通過管制、價格政策、宣傳教育等舉措，鼓勵發展共享經濟和循環經濟，引導企業和個人選擇低污染的產品和技術，實現污染防治的目標。二是大力發展清潔能源。大力支持水電、風電、光伏發電、氫能等清潔能源發展，完善政策措施解決清潔能源資源富集區與需求區分佈錯位的問題，實現清潔能源的有效利用。通過逐步取消化石能源補貼、推進碳排放權交易等舉措，鼓勵消費者、企業和投資者使用清潔技術，加快淘汰落後技術，鼓勵低碳技術創新等。三是提高生態環保意識。倡導居民綠色生活方式，避免過度消費、奢侈浪費等行爲，減少城市垃圾產生量。持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，建設“無廢城市”。在全社會倡導綠色出行理念，減少城市擁堵和機動車污染，完善公共交通體系，提高市民公交出行體驗。 第五，提升政府在民生和社會領域的治理能力。一是堅持“以人民爲中心”的發展導向。推動地方政府的工作重點從“推動經濟增長”轉向“擴大民生福祉”，突出對每一位個體的賦能：生存能力（健康）、發展能力（教育）、選擇能力（收入），促進人的全面發展。要提高政府在民生和社會領域的管理能力，充分尊重和發揮基層政府在民生服務中的主體地位，確保公共產品和服務與公衆需求相匹配。二是弱化GDP導向，構建科學的績效指標體系。未來繼續維持高速增長的邊際成本太大，代價過高，尤其是在資源、環境、能源等方面，是得不償失的。要建立適應高質量發展階段的績效指標體系，突出經濟活力、創新效率、民生改善和可持續發展等。三是更加註重發揮市場機制的作用。滿足人民羣衆美好生活需要，單靠政府的力量很難解決。要充分發揮市場機制的積極作用，有序推進公共服務社會化發展，擴大付費可得、價格合理、優質安全的非基本公共服務供給。加大政府面向中小民營企業購買公共服務的力度，探索基層公共服務設施的社會化運營模式。鼓勵和引導民營企業和社會資本參與學前教育、健康養老、文化娛樂、體育建設、旅遊休閒、家政服務等消費熱點和供給短板領域。四是加強網絡和數字時代的公共治理。數字經濟的快速發展，在擴大產品供給、提升經濟效率、方便羣衆生活的同時，也面臨着安全、道德、倫理、隱私等方面的社會風險，對傳統公共治理方式提出了全面而深刻的挑戰。適應數字經濟新趨勢和應對數字治理新挑戰，應堅持包容審慎監管原則，推行敏捷迭代監管理念，建立符合新產業、新業態、新模式特點的新型監管機制，平衡好業界訴求與消費者權益，包容創新與規範運營之間的關係，解決好道德倫理風險和法律法規風險，讓數字創新更多地惠及到全社會。

上文略有刪減

選自 | 《人民論壇》10月中原標題 | “十三五”回顧與“十四五”前瞻

新媒體編輯 | 常嫦新媒體美編 | 孔雅楠

原文責編 | 常妍