（一）有效供給不足

(1)從供給總量上看，研發設計、檢驗檢測、現代物流和市場營銷等生產性服務業仍主要存在於工業企業內部，專業化、規模化水平低，與製造業和農業聯動發展不足，對人才和資金等要素的聚集能力不強。特別是研發服務能力不足，我國大中型工業企業研發投入佔主營業務收入比重不到1%，而主要發達國家這一指標一般在2.5%以上。同時，家政、養老、體育和健康等生活性服務業也存在總量供給不足問題。調查顯示，現階段我國有40%的城鎮家庭約1億戶有家政服務需求，而目前家政服務從業人員僅爲2000多萬人，供給缺口巨大。

(2)從供給質量看，一方面，健康、養老和文化等生活性服務業發展層次偏低，部分服務產品有效供給不足。如健康服務方面，我國每千人口醫師數、護士數分別爲2.1名和2.2名，遠低於OECD國家平均3.3名和8.7名的水平，健康體檢、康復護理和養生保健等服務供給短缺，掛號難、住院難等現象大量存在。另一方面，旅遊、零售、餐飲和家政等生活性服務業服務質量不高，存在服務不規範、缺乏信譽等問題，抑制了居民消費結構升級和居民服務消費能力釋放。

（二）非市場化問題

非市場化是制約我國服務業快速發展的重要原因之一。除了餐飲、零售等部分服務業外，我國許多服務業領域還存在制約市場機制作用發揮的體制機制障礙，使得服務業缺乏足夠的發展動力和

活力，效率低下。

(1)行業壟斷。許多服務業領域進入壁壘高，存在進入管制（如投資審批、行政許可)和價格管制。如銀行、保險等行業，牌照資質的事前審批限制了民間資本進入，使得民間資本進入金融服務

業的積極性較低。在對外資市場準入方面，外資銀行在華經營受到持股比例限制、開設分行的限制和數據要求、業務種類限制、許可程序與要求以及資本和流動性限制等業務和地域限制。

(2)服務內部化。生產性服務業的發展存在服務業由內部化向外部化轉化的規律。由於我國多數工業企業仍沒有改變“小而全、大而全”的發展模式，生產性服務內部化問題比較嚴重。如服裝生產企業大多自帶款式設計、面料研發和渠道銷售等功能，抑制了生產性服務業需求的釋放。儘管近年來各地都在推動工業企業主副分離，鼓勵工業企業將非核心的服務環節外包，促進服務業專業化發展，但由於企業間長期合作意識差，上下游供應鏈缺乏有效對接，服務業外部化進程還比較緩慢。以第三方物流爲例，目前我國第三方物流佔物流市場比例不足25%，遠低於發達國家70%的水平。

(3)服務事業化。目前服務產業化發展存在體制制約，一方面，受傳統計劃經濟體制影響，機關、企事業單位後勤服務的社會化程度、產業化程度較低的現狀沒能得到徹底改變。另一方面，許多原來屬於公共事業的服務，如文化、醫療、體育和養老等產業和事業界定不清，民營資本進入仍面臨諸多限制，導致高質量、多樣化和便利化的服務供給短缺。以養老服務業爲例，由於養老服務的“福利性事業”和“市場化產業”邊界不清，政府沒有明確“兜底”保障的服務對象及相應標準，致使各地較多關注養老服務“福利化”“公益性”，相對忽視“產業化”發展，重視機構養老、輕視社區養老和居家養老，造成目前養老服務供給不足，無法滿足大衆化養老服務和中高端養老服務需求。

（三）供給制度不完善

服務業的發展需要良好的制度保障。目前，我國服務業發展的制度供給不完善，服務行業相關立法建設滯後，尤其在服務企業的市場準入、市場秩序等方面缺乏有力的規範，制約了服務業發展

水平的提升。

(1)在法律法規方面，現行服務業的法律法規體系不健全，特別是對新興服務業的發展缺乏規

劃和規範。許多電商企業主要以採取低價競爭爲核心手段，刷單現象嚴重，亟待立法規範。

(2)在行業標準方面，與商品標準相比，我國服務業標準化建設滯後，新興服務業、知識密集型服務業標準短缺。現行部分標準內容簡單、未及時進行修訂，已不適應服務業發展的需要。同時，現行服務業標準多爲推薦性標準，宣傳推廣力度不足，企業應用標準化的水平較低，對企業約束性不夠，標準推行力度受到較大影響。

(3)在市場秩序方面，一方面，由於服務行業信用體系建設滯後，行業普遍缺乏誠信，亂收費、商業欺詐、製假售假、輕諾寡信和霸王條款等現象時有發生，嚴重地妨礙了服務業健康發展。

另一方面，由於服務業監管部門各自爲政，缺乏跨區域、跨部門合作和監管信息共享機制，市場監管存在“短板”，制約了服務業質量的提升。

（四）人才供給缺乏

目前，不僅一些新興服務業缺乏相應的高素質人才，特別是有重要影響的領軍人才，而且一些勞動密集型的服務行業，快遞、餐飲、家政和養老等服務行業也面臨招工難問題。如在養老服務行業，全國取得職業資格的養老護理員僅有2萬多人，大多數養老護理員缺乏專業的醫療護理知識，服務水平不高，服務方式不科學。

（五）消費性服務業供給質量相對較低由於行業從業人員素質較低、管理水平不高等原因，我國消費性服務業供給質量整體相對較低，部分行業或領域的消費者滿意度不高。據調查，2004—2016年，服務業萬人投訴量從1.13件上升至2.00件。2017年，全國消協組織受理的服務類投訴達到38.28萬件，佔總投訴量的52.67%，佔比相對於2016年上升16.72個百分點。其中，銷售服務、生活社會服務類、文化、娛樂、體育服務居於服務類投訴量前列。

（六）亟須深化供給側結構性改革

當前我國消費性服務業存在部分行業有效供給不足、供給質量相對較低、結構性不平衡、保障相對不足、對外開放程度較低且國際競爭力較弱等問題，應重點通過“增供給、提質量、促改革、擴開放、優環境”，推進消費性服務業供給側結構性改革，實現消費性服務業創新發展。

加快發展消費性服務業具有重要意義。有利於滿足居民消費需求升級和對美好生活的需要；有利於實現服務業發展質量、效率和動力變革；有利於培育和壯大經濟增長新動能；有利於擴大國際

影響力和競爭力。

二、發展面臨的體制機制障礙

（一）部分行業准入限制較多

當前，教育、醫療、育幼、養老、文化行業的准入限制相對較多，特別是對外資的進入限制更多也更爲嚴格。行業的行政壟斷和地域保護也比較突出，涉及的前置審批、覈准、認證項目較多，執行層面變相設置的不合理規定現象也比較普遍。同時，消費性服務業未開業企業、無債權債務企業註銷制度也較爲繁瑣。此外，與消費性服務業相關的行政審批時間過長、行政審批透明度和審批

方式信息化程度較低，與實踐中服務業態和商業模式快速創新的要求不相適應。

（二）行業監管理念及體制機制滯後部分行業的監管歸屬不明晰，政府監管部門職能交叉且監管協調困難。例如，便利店快餐和配餐食品經營領域，工商、食藥監、環保等部門監管權責不清且不同地區監管標準和執行尺度不統一；民宿客棧、農家樂等經營主體在工商註冊、消防監管、治安管理等方面的管理歸屬不明確。行業監管方面重審批、輕監管，過分強調事前審批和“以審代管”，部門監管有效協調不足，“救火式”監管方式依然較爲普遍。

（三）相關法律法規不完善

一些法律法規不適應消費性服務業新業態、新模式發展的需要，在執行過程中還存在配套法規不完善、相關法律缺乏協調性等問題。同時，一些關鍵領域和重點環節法律缺失情況較爲突出。例如，在規範線上線下企業公平競爭、消除互聯網領域市場壟斷等方面，缺乏針對性的立法和跨區域執法依據；在網約車、短租民宿等共享經濟領域，缺少明確的法律法規適用條款。

（四）配套制度不健全

目前，我國消費性服務業涉及的增值稅、消費稅、個人所得稅、關稅等稅制設計與行業發展不相適應。以產值、稅收爲主的政績考覈體系，缺少對小微企業特別是輕資產服務企業的有效引導和扶持。同時，配套制度落實不到位制約了消費性服務業的發展。例如，旅遊業及相關消費性服務業的發展，有賴於帶薪休假、彈性作息制度的落實和執行；又如文化、體育和娛樂行業的發展，需要學校和文化部門所管理的公共場館和場地對社會的開放等。