同治元年（1862年）以前，清朝并没有一支真正意义上的海军队伍。彼时，清廷在沿江频海之地设有内河、外海两支水师，所谓外海水师也只不过是在干“防守海口、缉捕海盗”的活。

不过，在咸丰十年（1860年）时，为了镇压太平军，清政府就开始了从西方购买火轮船，筹建海军的活动。

这项筹建活动清政府后来是委托给了一个“中国通”，时任清政府海关总税务司的英国人李泰国。最初，这件事情李泰国并没有掺和进来，因为这一年（1860年），清政府总理各国事务衙门成立后，本来是邀请他上京商讨关务，李泰国却以“伤病”为由请假回到了英国。

李泰国休假期间，他的海关总税务司一职由另一个英国人赫德代行。咸丰十一年（1861年）五月，恭亲王奕䜣打算购置火轮船，镇压太平军的建议，得到咸丰皇帝的批准，此事总理衙门委托给了赫德办理。约定：筹拨粤沪各地关税作为购船款，合同签订预付一半，交验后付清余款。由中国总兵官“总统”，兵员从湖南、山东、满洲招募，酌情聘用外国技术人员担任舵手、炮手。合同自同治元年正月生效。

赫德把这一消息告诉了远在英国的李泰国，李泰国知道后对此特别感兴趣。因为他早在咸丰六年时，就给清政府提过此事，打算以“中英共同肃清海盗”为由，为海关建立一支海军武装。这次清政府主动打算筹备海军，英国人正好可以借机会插手进来。

李泰国在英国开始自作主张，扩大购买规模，经费从80万两增加到107万两，买了7艘兵船，一艘趸船，并私自为海军招募了600多名洋水手和军官，还任命了英国海军上校阿思本为舰队司令，制作了海军军旗，成立了所谓的“中英舰队”。李泰国还以清政府代表的身份与阿思本签订了四年的合作协议十三条，约定舰队司令除了清朝皇帝以外，不受任何人的约束，但皇帝的命令要有李泰国副署以后才能有效。李泰国有权对皇帝的命令进行选择，皇帝不合理的命令，他有权不副署。

就这样，一支被外国人控制的清朝海军舰队在同治二年（1863年）开回了国。

闻听这样一支洋舰队，清政府官员“不胜诧异”，迅即“严辞驳诘”，双方在舰队控制权上“相持几至一月”。

想控制海关税收大权的李泰国，到京后就一直催促恭亲王奕䜣承认他所签订的“李阿协议”，以便控制舰队作为自己的权力工具。但奕䜣认为舰队的统领和军费开支应该由清政府决定，由舰队驻地的两江总督曾国藩来节制这支舰队，并由曾国藩推荐的水师总兵蔡国祥担任舰队总指挥，阿思本担任副职。

李泰国以解散舰队为要挟，限时要求奕䜣批准他的要求，但曾国藩、李鸿章、曾国荃等人坚决反对。

最终，清政府决定将这支舰队遣散，美国公使蒲安臣从中调解，赏给阿思本白银1万两，李泰国1.4万英镑，让他把舰队找地方变卖（最终在印度变卖，一买一卖还损失了几十万两白银）。然而，因为变卖之钱还不够遣散费用，清政府不得不再拿出37万两白银进行“补贴”，才了结此事。

就这样，清政府花了大量冤枉钱费尽心机组建的近代海军，落得个竹篮打水一场空。