出 品：《財經》雜誌西部中心區域經濟研究組

統 籌：方彬蔚 《財經》雜誌西部中心負責人

主 筆：馬遠之 《財經》雜誌西部中心研究員

論及咸陽未來的出路，不能不談及“西鹹一體化”的命題。2000年前後，有學者就曾提出“西鹹一體化”的概念。2002年，西安和咸陽簽署合作協議，正式拉開“西鹹一體化”的序幕。

彼時，時任咸陽市市長向媒體表示：“如果把西安比作一棵大樹，那麼咸陽就可以在它下面乘涼。”

從2000年提出思路至今，整整二十年的時間，從意見、協議、文件到各種規劃，“西鹹一體化”的話題一直吸引着人們的眼球，吊足了胃口。

現今兩座城市除了電話區號、公交卡統一外，以及西安地鐵一號線延伸至咸陽，其他領域很少實現真正的一體化，與兩市在2002年提出的“八同”協議目標相差甚遠。

近些年來，西安與咸陽是否合併的話題，總會成爲兩座城市的關注熱點。然而，它也僅存在於媒體和學者的討論中，陝西官方從未提及過要將西安與咸陽進行合併，官方的正式表述僅是“西鹹一體化”發展。

對咸陽而言，未來將何去何從，這座城市的出路又在哪裏呢？

1、“西鹹一體化”爲何緩慢？

“西鹹一體化”的進展，爲何如此緩慢，問題到底出在哪裏？通過調研、分析，《財經》雜誌西部中心區域經濟研究組（以下簡稱財經西部）認爲主要存在四個方面的原因。

（一）沒有形成公平、統一的利益調節機制

正如在《咸陽二十年（上）》中提到的，在當初“西鹹一體化”剛提出時，咸陽是積極面對和相當歡迎的。

後期，在產業更替的歷史長河中，咸陽未能抓住產業調整的機遇，導致城市發展後勁不足，在陝西全省的經濟排名持續跌落。

加之“西鹹一體化”的推進，咸陽自身利益不斷喪失的同時，西安的虹吸效應也越來越明顯。而西鹹新區的設立以及劃歸西安代管，都讓咸陽方面認爲，咸陽的利益在不斷地被侵蝕。

從“西鹹一體化”中沒有得到多少好處的咸陽，官方的情緒是比較複雜的。儘管每年的政府工作報告中都會提到“積極推進西鹹一體化”，在實際行動中並沒有太大的突破。

由於沒有形成統一的利益調節機制，難以達到互利共贏的目的，咸陽坊間一度認爲“西鹹一體化”是“割咸陽肉而肥西安”，咸陽是西安做強做大的籌碼，嚴重威脅着咸陽自身的利益，導致兩市在一體化發展方面很難形成合力。

特別是西鹹新區的設立，規劃面積882平方公里，其中屬於咸陽市657.16平方公里，西安市224.84平方公里，咸陽市貢獻了絕大部分土地。由此，咸陽在“西鹹一體化”中的行動越來越遲緩。

爲了躲避西安的虹吸效應，現今咸陽的發展戰略逐漸背離西安和西鹹新區，不斷向西北推進，按照咸陽市發展規劃，位於主城區北部開發建設的北塬新城（130平方公里），是咸陽未來城市發展的主戰場。

而西安的發展重點則是向東北推進。所以，這兩座城市發展的重點都不是往西鹹新區方向發力，在某種程度上說是一種“背道而馳”。

現今要想在西安與咸陽之間形成公平、統一的利益調節機制，難度頗大。

（二）缺乏堅強有力的執行機構

這些年來，“西鹹一體化”由誰來主導實施，也是一個始終都沒有解決好的問題。“西鹹一體化”進展緩慢的一個重要原因，就是缺乏堅強有力的主導、執行機構。

如果由西安來主導，咸陽的利益如何保障？況且西安對咸陽並沒有法定的管轄權；如果由咸陽來主導，很顯然，咸陽是不具備這個實力的；如果由陝西省來主導，如何協調、平衡兩座城市的利益，也是一個棘手的問題。

這些道理西安市明白，但卻諱莫如深；陝西省也明白，但內心比較矛盾；咸陽市更加明白，又不能主動提及，以免自身利益受損。

儘管2010年陝西省成立了“推進西鹹新區建設委員會辦公室”，後又將這一機構升級爲副省級的西鹹新區管委會，來指導、實施西鹹兩市的共建區域，但是這一機構並不具備協調、執行更高層面的“西鹹一體化”職責和功能，而且在很大程度上割裂了“西鹹一體化”的進程。（詳見下文繼續論述）

（三）缺乏有效的考覈和長效合作的機制

這些年“西鹹一體化”的進程，是基於兩市簽署的系列行政協議或政策文件，而這些協議或文件並既不具備法律上的強制屬性，也沒有行政層面上的強制考覈，導致雙方的履約情況並沒有具體的考覈標準和追責機制，使得一體化進展效果大打折扣。

並且，西安、咸陽兩市的財權和行政權都是相互獨立的，都會基於各自短期的利益考慮，來考量“西鹹一體化”工作的利弊，導致雙方在實際推進中，難以形成長期、穩定、持續的合作關係。

正是因爲缺乏行之有效的考覈機制和長效合作機制，使得雙方在一體化進程中難以進行目標考覈和持續合作。

即使兩者之間會就某些領域進行合作，也都只是非制度化、碎片化的合作，導致兩座城市都缺乏積極性和主動性，行政分割現象較爲嚴重，致使“西鹹一體化”整體進展較爲緩慢。

（四）西鹹新區割裂了“西鹹一體化”的進程？

2010年，陝西省在西安和咸陽兩市之間設立西鹹新區，其初衷是推動“西鹹一體化”，也被視爲“西鹹一體化”邁出了實質性和突破性的一步。

事實上，後來的發展與早先的初衷背道而馳。由於西鹹新區與西安、咸陽分屬三個主體，體制不順，互相掣肘，資源分散、利益分割、重複建設的問題較爲嚴重，整體發展合力不強，也影響了“西鹹一體化”的進程。

西鹹新區成立之後，在相當長一段時間裏，西安與咸陽的城市規劃，不約而同地出現了“背向發展、遠離西鹹”的情形。本來是要一體化的兩座城市，又出現了“三足鼎立、各自發展”的複雜格局。

故而，西鹹新區的設立不但沒有加快兩市的融合發展，反而還拖累了一體化進程的步伐。

爲解決上述問題，2017年陝西省對西鹹新區管理體制進行調整，交由西安市進行代管。不過，這一做法雖然消除了西鹹新區與西安市的矛盾，但卻加劇了咸陽與西安的矛盾。

西鹹新區交由西安代管後，西安的版圖正步步逼近咸陽，對咸陽主城區形成“合圍”之勢，這也讓咸陽方面的情緒變得愈加複雜。

2、“合併”有無可能出現？

一直以來，輿論意見多認爲，“西鹹合併”是大勢所趨，無法扭轉。

然而，這些熱議基本上只存在於民間輿論和學界聲音，官方文件始終沒有明確要在行政層面上推行“西鹹合併”。

“西鹹一體化”或者說“西鹹合併”表面上看是西安、咸陽兩座城市的“家事”，但是經過近20年的博弈，已經是一起牽涉陝西省、西安市、咸陽市、西鹹新區、以及周邊城市的“大事件”。

最近這幾年裏，咸陽、西安、陝西省三者之間的關係可以說是複雜而微妙。

今年8月，有咸陽市民在《***領導留言板》諮詢“西鹹合併”的問題，咸陽市委督查室回覆稱：“目前，我們在省市各類會議中未討論過西安-咸陽行政一體化，所以更無西鹹合併時間表。”可見咸陽官方對“西鹹合併”的話題還是比較“忌諱”的。

無論三方如何博弈，作爲咸陽市本身，經濟社會發展的步伐不能被耽誤。其實，就當下的情形而言，咸陽在“西鹹一體化”過程中，既無力促進，也無力阻止。

至於咸陽與西安是否合併的命題，它牽涉到國家行政治理體系的構建。要不要合併，什麼時候合併，怎麼合併，是整體合併，還是部分合並？這不是咸陽和西安決策的事情，更多取決於陝西省乃至中央層面的態度。

此外，就當下的現狀而言，影響“西鹹合併”的因素大致有三個方面：

（一）西安是否有實力“吞下”整個咸陽？

咸陽市下轄2區2市9縣，總面積9544.8平方公里，常住人口435.62萬人。

如此大規模的地級市要合併到西安，原咸陽的幹部待遇和羣衆福利，都要達到西安現有的級別，西安在短期內是否有足夠的財力和實力，來提升咸陽財政供養人員和民生福利的能力，這也是不得不面對的現實問題。

也就是說，咸陽的規模也比較大，西安有沒有做好“吞併”的準備？西安的人口吸納能力、產業承載能力、行政管理能力、財政撥付能力、基礎設施配套能力等，能否應對“西鹹合併”之後的龐大體量，合併後能不能帶動咸陽持續地發展？這些都是不得不思考的戰略性、系統性問題。

同時，西安自身實力還不夠強大時，即便通過簡單、直接的行政區劃調整，通過合併咸陽獲得更多人口和土地之後，能否起到“化學反應”，帶動周邊城市一起發展，這也是要思考的問題。

（二）歷史情懷和家園情結或影響咸陽併入西安

毋庸置疑，咸陽人對於咸陽這座城市有着較深的歷史情懷和家園情結，長期積澱的情感歸屬和心理認同無法被忽視。

在不少咸陽人看來，咸陽是秦朝的都城，是千年古都、歷史名城，如果咸陽被併入到西安，就會埋沒了“咸陽”這個厚重的符號。世世代代生活在這裏的人們，突然要併到別的城市去，成爲“他人的地盤”，多數咸陽人的情緒是比較複雜的。

（三）公務員羣體或不願降低級別

如果咸陽合併到西安，公務員的行政級別會降低，在咸陽的公務員羣體，平白無故被降一級，也會存在較多的情緒。

故而，在咸陽沒有看到足夠的好處之前，無論是幹部還是羣衆，是否願意被西安所管轄？這也是比較複雜或者說棘手的一個問題。

如果西鹹合併之後，能讓咸陽的方方面面都提升一個檔次，合併也並非難事。

3、不合並則要“自力更生”

對於咸陽未來的發展之路，任何一種對策建議，似乎都跳不出“西鹹是否合併”的命題框架——不合並是一種發展思路，合併又是另外一種發展思路。

如果西鹹不合並，咸陽維持現狀，作爲地級市持續存在，那麼咸陽需要在原來的基礎上“獨自自主，自力更生，久久爲功，擼起袖子加油幹”。

在這種情況下，其經濟發展對策無外乎是針對《咸陽二十年（上）》中分析咸陽落伍的原因，採取針對性的舉措：

一是優化產業結構，強化工業經濟增長，繼續圍繞電子、醫藥、紡織、裝備、建材等傳統優勢產業，提質增效，做大做強。

二是精心謀劃項目，優化營商環境，加強招商引資，提升項目建設質量和水平。（值得一提的是，今年11月以來，咸陽舉辦“百企進鹹投資興業”招商活動取得顯著成效。據統計，現場簽約項目222個，總投資5629.3億元。）

三是全力促進消費，培育發展城市商圈，把線上消費放在更加重要的位置，不斷挖掘消費潛力，擴大有效需求。

四是做大做強縣域經濟，在咸陽主城區面臨大西安虹吸以及“C形包圍”的情況下，咸陽要立足本地的縣域經濟，把興平的製造業，涇陽的臨空經濟，乾縣的旅遊業，永壽、淳化的農業，彬洲、長武的能源業等優勢充分發揮出來。

五是優化人口結構，提高人口質量，挖掘勞動力供給潛能，完善就業政策、社會保障政策、人才激勵政策，吸引高素質人才落戶咸陽。

如果西鹹不合並，有一個情況需要引起注意，就是在《咸陽二十年（上）》提到的“咸陽逃不掉被西安虹吸的命運”。再者來說，即使咸陽不被西安虹吸或者說合並，那麼也會被長三角、珠三角、成渝等發達地區虹吸。

作爲“單核”中心城市羣的西安來說，“西鹹一體化”若無實質性進展，西安的城市量級就難以做大做強。而不做強、做大西安的話，包括咸陽在內的陝西省內城市，就要被其他省份所虹吸。

這兩年西安在全國的經濟排位，已從2018年第21位落到2019年第24位，被東莞、福州、合肥超越。而咸陽的發展也日顯頹勢，從早年在陝西排名第二，落到2019年的第四。

也就是說，如果咸陽不合併到西安，西鹹合力不足，雙方的實力都難以快速提升。這不僅會影響到西安和咸陽兩座城市的發展，也會影響到陝西甚至整個關中城市羣的發展。

按照中央關於城市化工作的要求：“中西部有條件的省區，要有意識地培育多箇中心城市，避免‘一市獨大’的弊端”。在陝西省內的城市中，除了西安，能夠有實力、有底氣培育中心城市的，目前來看只有榆林。

而就西安的城市規模和經濟體量來說，在目前九大國家中心城市中，無論是跟西部的重慶、成都相比，還是跟中部的鄭州、武漢相比，西安的城市規模和經濟體量都相對較小，GDP和人口數量處於最末位置，還有很大提升空間。

對當下咸陽而言，與西安的距離太近，避免不了被虹吸的命運。同時，就西安目前的經濟總量、人口密度而言，還沒有發展到控制規模的階段。

與其如此，陝西還不如發展壯大西安，同步推進榆林的整體提升，培育出西安、榆林兩個雙核城市。

4、若合併則要“化學反應”

如果西鹹合併，咸陽或整體、或部分併入西安，那麼咸陽就要在大西安的整體框架下做出新的佈局規劃。

在此情況下，讓西安、西鹹新區和咸陽主城區融爲一體，實現真正的“一盤棋”。當西安和咸陽主城區融合以後，就可以將其打造成世界級的古都示範區。

如果西鹹能夠實現合併，既可以破解“西鹹一體化”的行政壁壘，消除體制矛盾，又能緩解西鹹新區長期在“夾縫中生存”的尷尬；同時咸陽人可以享受與西安人同等的社會保障及各項福利；而更爲長遠的利好是，這將有利於進一步做大做強西安和陝西的經濟體量。

當然西鹹合併只是手段而並非目的，西安與咸陽作爲“關中城市羣”中兩座重要城市，產業分工佈局纔是關鍵因素，最終目的是提升所在城市民衆的幸福感和獲得感。

所以，西鹹合併不是攤大餅，搞擴張，更重要的是投入更多精力研究產業經濟問題，促使“化學反應”，實現資源集約化和效益最大化，最終依靠市場經濟規律，形成有強大競爭力的城市羣，輻射帶動周邊包括寶雞、渭南、銅川等城市，發揮帶動大關中、引領大西北的龍頭作用。

從感情上來說，西安與咸陽各成一極、交相輝映最好，但站在全國的發展高地來看，從這幾年珠三角、長三角、京津冀等城市羣的一體化可以看出，未來城市發展的大趨勢是資源的集約，而非拆分。

在“西鹹一體化”建設推進緩慢的同時，國內其他都市圈“一體化”動作頻頻，進展迅速。如2011年合肥合併巢湖，2016年成都合併簡陽，2019年濟南合併萊蕪，它們從提出到合併不超過兩年時間。

與其相比，“西鹹一體化”或“西鹹合併”的命題可謂“起了大早”，卻沒有“趕上晚集”。未來的咸陽將何去何從？這不僅是咸陽面臨的問題，更是陝西省要重點考慮的問題。