原標題：多地探索個人破產製度，國家層面立法還有多遠？

各省市對於個人債務清理（類個人破產）的司法實踐不斷加碼，且有望推動更高位階的司法保障。

繼深圳推出全國首部個人破產法規之後，浙江、山東亦先後開始探索個人破產製度。

12月2日，《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作指引（試行）》（下稱《工作指引》）正式發佈；3日，《東營市中級人民法院關於個人債務清理的實施意見（試行）》（下稱《實施意見》）也隨即出臺。

這意味着，各省市對於個人債務清理（類個人破產）的司法實踐不斷加碼，且有望推動更高位階的司法保障。

“個人破產製度的立法，是完善社會主義市場經濟體制的必要步驟。深圳、浙江、山東東營等地的實踐，爲我國個人破產製度的探索提供了大量的素材和經驗，雖然步伐有快有慢，但獲得的成效以及遭遇的難題，都是非常有益的嘗試。”上海滙業律師事務所合夥人郭亞飛在接受第一財經採訪時表示。

浙江、山東探索個人破產製度

今年5月20日，國務院《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確提出健全破產製度，改革完善企業破產法律制度，推動個人破產立法，實現市場主體有序退出。

早在2019年7月，國家發改委等13部門在關於《加快完善市場主體退出制度改革方案》也明確要研究建立個人破產製度，重點解決企業破產產生的自然人連帶責任擔保債務問題。

“（個人破產製度）在國家層面上的立法是目標。”郭亞飛說，在國家層面立法之前逐步完善、解決難點還是很有必要的。

深圳、浙江、山東東營的法律文件有何異同？

郭亞飛認爲，三者有着本質上的區別，“深圳的《個人破產條例》是地方立法，屬於真正意義上的個人破產法律制度；浙江的《工作指引》、東營的《實施意見》，兩者的法律依據主要還是立足在執行和解程序上。”

換句話說，這兩地所指的個人債務集中清理，在法律上體現爲一種集中的執行和解協議。“它不是真正意義上的破產程序，所以浙江高院的文件標題中也有‘類個人破產’字樣。”郭亞飛表示。

浙江的《工作指引》，包括了溫州、台州、麗水等地的實踐。

“首浙江全省法院將統一適用這份《工作指引》，突破了地級市的限制；《工作指引》的實施必然會帶來全省的府院聯合、配套制度，提升債務清理制度的效果”郭亞飛告訴記者，《工作指引》是對多個先行先試地區經驗的高度總結，可以在新的起點上探索新的重點難點。

比如，《工作指引》中的29條、30條，對債務人的財產狀況的調查覈實以及審查標準做了詳盡列舉式的規定；也就是說，將“有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務”的債務人（即“老賴”）與“誠實而不幸”的債務人予以區分，對前者強制執行，給後者寬鬆的制度出路。

北京煒衡（溫州）律師事務所主任吳建勝在接受第一財經採訪時表示：“29條、30條的標準高於目前法院強制執行的查控標準。這不僅有助於提高債務清理的透明度、公開度，也對今後法院執行工作的完善提供依據。”

吳建勝認爲，《工作指引》雖然還不構成獨立的個人破產程序，但是在無法與債權人達到合意時，該文件作出了強制性清理規定，並對債務人設置了5年的考察期。

“鑑於對債務人5年的考察期較長，《工作指引》還設置了靈活的考察期的協商制度，給債權人、債務人的充分協商、執行和解創造了空間。” 吳建勝說。

而對於上述提到的“老賴”和“誠實而不幸”的債務人要如何界定？吳建勝則表示，附條件免除債務將爲個人破產法的出臺提供有力支撐，這也是與企業破產法最明顯的差別。

而對於山東東營的《實施意見》的特點，在山東康橋律師事務所合夥人明月看來，目前《實施意見》仍然系法院的內部規定，可以在審理案件中參照執行，但還不能作爲裁判依據引用；現階段，《實施意見》僅適用於東營中院自身的審理工作。”

“東營中院的《實施意見》立足當前個人破產立制度的實證研究，以及東營經濟發展的實際需求，兼顧了原則性與靈活性。”明月告訴記者，個人債務清理程序，爲日後出臺個人破產製度打下了實踐基礎，是社會文明、法治健全的制度標誌。

明月還認爲，個人債務清理，有利於化解自然人（債務人）爲企業經營性債務提供的擔保性負債執行不能的情況。

“通過全面清查債務人財產情況，以及對債務人高消費行爲限制、財產債務清償等，不僅可以避免債務人受到不合理、過度索債的危害，在保障其生存發展權的基礎上讓其重獲新生，又可以使債務人財產更有效的用於清償債務，避免偏袒性清償，確保有特定財產擔保的企業經營性債權優先受償。”明月補充。

個人債務集中清理面臨哪些難題

郭亞飛告訴記者，就個人債務集中清理而言，其相對於真正的個人破產製度，在實踐中會到較多困難，“這是由於個人債務集中清理最大的限制是現有法律框架與自願原則，這大大弱化了清理工作的‘威力’。”

比如，現有的“債權人會議的多數表決制度”和“法院依職權裁定通過清算方案”這兩項破產法核心制度無法適用，從而影響個人債務集中清理的效率和效果。

“最典型的就是民營企業在向銀行貸款時，銀行不僅要求企業提供抵押等物權擔保，而且要求企業的老闆、股東、親屬等相關自然人提供連帶責任擔保。”郭亞飛說。

郭亞飛解釋，在這種情況下，當企業陷入破產危機時，即使通過破產重整程序進行挽救，也只是救得了企業，但救不了老闆和其他自然人、擔保人。銀行對這些自然人債務的態度一般都是“寧願掛賬掛着，一分錢拿不到也不能豁免”，因爲地方銀行無權自行處置不良資產。

“另外，不捨得放棄利益是債權人的本性，配合意願不高就會很常見。”郭亞飛表示，在實操過程中，家庭共有財產區分、配偶家屬不願意配合或者承諾後反悔、個人債務清理管理人賬戶開立等都是需要考慮和解決的問題。

記者從浙江高院瞭解到，下一步，個人破產製度上的完善將集中在“通過執行程序與清理程序的銜接進行財產處置”“充分關注財產申報、調查、覈實等強制執行制度中的個人破產因素”“加大信用懲戒力度”“探索合理的附條件債務免除制度和信用限制制度”等幾方面。

針對如何進行附條件債務免除制度，吳建勝告訴記者，因爲個人債務清理的制度會繼續鼓勵協商，以協商條件爲主，在無法協商的狀態下以考察期作爲條件；那麼，未來可能會產生一些約束債務人的條件。但是目前來說，設置考察期是比較好的選擇，當然也包括考察期內的一系列限制規定。”

那麼，債權人是否會優於銀行清償？吳建勝則認爲，個人債務清理不會形成擔保物權的突破。“由於破產法提倡的是公平、公開、透明的價值理念，對個別清償是厭惡的，因此，債權人的優先級別只有在協商過程中才會產生。”

如何防止逃廢債情況發生？“這確實會影響債權人及債務人之間的誠信。”郭亞飛說，除了通過信用聯合懲戒（對債務人進行消費等的行爲限制）等方式外，還可以加強府院聯合、增加債務人考察期間的監督措施等。此外，還可以調整刑事立法，增加罪名或法定刑，加強對債務人的威懾作用。