來源|《半月談》2021年第1期，原標題《生育政策包容性何解？》

作者 | 中國社科院人口與勞動經濟研究所副研究員 楊舸

我國在新近發佈的“十四五”規劃《建議》中，首次提出了“增強生育政策包容性”，這是對未來5年人口變動趨勢的回應，體現了人口政策的重心變化。

人口的變化趨勢與社會經濟發展息息相關，必須做出前瞻性的安排，才能及時應對和調整。那麼，“十四五”時期人口狀況如何？應如何增強生育政策的包容性？

如何理解包容性？

我國人口態勢正發生重要轉變，未來十年是我國人口發展的關鍵轉折期。人口總量仍然保持增長，增速卻在不斷下降，2019年的人口自然增長率已經降至3.4‰，預計到2027年，我國人口將達到峯值，之後開始負增長；隨着“全面二孩”政策帶來的出生高峯過去，我國出生人口已經連續2年下降，若沒有後續政策刺激，將繼續回落，總和生育率將下降到1.5以下，加入世界低生育率國家的行列。

受人口週期變動的影響，我國老齡化進程將進入加速週期，60歲及以上的老年人口規模從2020年的年增長800萬，到2029年的年增長1300萬；勞動年齡人口的規模和比重早於總人口開始了負增長，育齡期婦女的規模也將下降，推動出生人口的規模繼續下降。

▲家長帶着孩子參加“爬爬賽”  李欣/攝

儘管如此，我國依舊是世界第一人口大國，規模龐大的具有基礎教育水平的勞動力羣體爲我國過去幾十年的經濟發展貢獻了豐富的人口紅利，龐大的國內消費市場是我國經濟發展保持韌性的祕訣，人口總撫養比依然較低，處於有利於經濟發展的黃金期。

不僅如此，我國勞動年齡人口的受教育結構將顯著改善，到“十四五”末，受過高等教育的勞動力比例將上升至27%，我國未來將擁有世界上最大規模的高等教育勞動力，成爲我國產業結構升級的支撐性力量。

“十四五”規劃《建議》爲未來生育政策定調——包容性。公衆對於包容性的認知首先來自發展經濟學領域，包容性發展區別於單純追求經濟的增長，強調共享發展的成果，維護社會的平等和公平，保護弱勢羣體，維持社會和經濟協調發展，保護生態環境，從而最終實現人類的可持續發展。

生育政策的包容性可以解讀爲均衡性、全面性、長期性和可持續性。

人口發展的“均衡性”不僅要求人口自身要素的相互協調，也要求人口與社會、人口與經濟、人口與環境、人口與資源之間的相互匹配，這是我國多年人口計劃生育施政經驗的總結。人口政策應是“全面性”的政策，應在經濟、社會、文化、產業、資源、環境等國家運轉的綜合戰略中充分考慮與人口相互作用，才能實現人口與外部要素的協同發展。人口變化的“長期性”需要人口政策具有前瞻性的視野，提前預警人口安全問題，及時調整人口政策方向。人口政策的調整需得到充分論證，符合我國經濟發展的國情，適應社會主流價值觀念，才具有“可持續性”的能動力。

如何增強包容性？

具體來說，我國將從以下幾個方面調整人口政策，增強生育政策的包容性，規避人口風險。

首先，清理不利於維護生育權利的政策條款。當前生育率下降的核心原因是生育意願的低迷，人們理性生育意願下的子女數已經低於政策允許的子女數，即便完全放開生育限制，生育率也未必回升。應系統性建立生育友好的制度環境和文化環境，清除在過去控制生育環境中形成的固有思維，修正不合時宜的政策條款，增強公共政策、文化輿論、社會環境對生育更廣泛的包容性。

▲一名助產士在爲剛出生的嬰兒穿衣服  鄧華/攝

其次，從全生命週期的角度支持家庭發展，拓寬人口政策的覆蓋範圍。家庭是社會的基本單位，家庭福利不僅關係到生育決策，也關係人民的幸福生活。家庭具有生育、撫育、教育、養老等功能，人口再生產是家庭決策的重要方面，家庭運轉的狀況決定了人們的生育選擇。我國正在建立起更全面的家庭支持體系，從婚戀、生育、就業、照料、教育等多層次、全方位地支持家庭生育和兒童成長。值得注意的是，我國仍然是發展中國家，各級公共財政的支付能力有限，需要的是匹配中國國情的、可持續性的政策體系。

第三，繼續做好優生優育，增強人口素質。近年來，我國實施了婦幼健康和計劃生育服務保障工程，醫療機構和基礎衛生服務機構在孕前優生教育、孕期保健、出生缺陷篩查、嬰幼兒計劃免疫和餵養指導等方面開展了細緻的工作，顯著降低了孕產婦死亡率、嬰兒死亡率和出生缺陷發生率。除此之外，增強人口素質工作正在向健康和教育領域延伸，促進人力資本優化。

第四，創新人口長期戰略，規避人口遠期風險。人口發展具有規律性和可預判性的特點，低生育率水平下必須對人口發展的遠期風險進行提前預警，才能儘可能減少人口對經濟社會發展的衝擊。除了堅持人口長期戰略的制定和實施，大數據、雲計算等新興技術的發展推動了人口統計和人口監測的跨越式發展，爲長期人口風險評估體系的建設提供了保障。