文 |《財經》E法 樊瑞

編輯 | 朱弢

種種信息表明，2021年註定是中國反壟斷史上不尋常的一年。

立法提速——《反壟斷法》修訂草案已被納入“初次審議的法律案”，這意味着這部13年前出臺的法律將在今年啓動第一次修訂。

司法強化——最高法院表態，要做好壟斷和不正當競爭行爲司法審查，尤其加強涉互聯網平臺經濟反壟斷審判，適時制定反壟斷民事訴訟司法解釋。

執法常態化——對平臺經濟領域將依法持續加強監管，防止資本無序擴張，推動平臺經濟規範健康持續發展，促進形成高效規範、公平競爭的國內統一市場。

此外，構架反壟斷司法與執法的雙軌制監管銜接機制，也將成爲一個重要方向。

4月22日，全國市場監管系統反壟斷工作會議指出，2020年是反壟斷具有標誌性意義的一年，2021是反壟斷“大年”，將進一步加強反壟斷監管執法，強化競爭政策基礎地位，完善公平競爭制度體系，提升反壟斷監管能力水平。

那麼，反壟斷“大年”該如何理解？專家指出，在目前執法資源和力量有限的情況下，反壟斷會將重心向大案要案轉移，專注於對競爭、民生有着重大意義或影響案件的調查處理。

01

反壟斷“新常態”

4月22日，全國市場監管系統反壟斷工作會議在雲南省昆明市召開，市場監管總局副局長甘霖出席會議並講話。

會議指出，2020年是反壟斷工作具有標誌性意義的一年。會上通報2020年反壟斷成果：全年辦結壟斷案件109件、罰沒金額4.5億元，經營者集中案件立案485件、審結473件，附條件批准4件。

同日，市場監管總局在官網公佈了2020年反壟斷報告。報告稱，“反壟斷執法取得突破性進展”。報告專門提及強化平臺經濟領域反壟斷監管方面的內容。

比如，依法對阿里巴巴投資收購銀泰商業、騰訊系閱文集團收購新麗傳媒、豐巢網絡收購中郵智遞3起平臺企業違法實施經營者集中案件作出行政處罰，釋放互聯網不是反壟斷法外之地的強烈倍號；加強平臺企業經營者集中案件反壟斷審查；召開線上經濟秩序行政指導會和規範社區團購秩序行政指導會；發佈《關於平臺經濟領域的反壟斷指南》；查處阿里巴巴集團實施“二選一”壟斷案等。

南開大學法學院教授許光耀分析，近期中國反壟斷工作取得突破性進展，反壟斷執法能力有很大突破，尤其在平臺經濟領域顯示強監管的態勢。

許光耀指出，新興經濟領域往往體量巨大，其中一些大型企業甚至可能成爲巨無霸，因此會成爲反壟斷關注的重點。從工業時代到現在的數字時代，都能看出這一趨勢，比如工業時代的標準石油公司，軟件產業的微軟。“歷史都是有規律性的，新的經濟形態容易產生新的問題，給反壟斷分析能力帶來挑戰”。

許光耀認爲，在歷史上，歐美都出現過偏差，比如歐盟在2007年的微軟案中，就沒有能夠準確把握軟件產業的特點，判決出現偏差。他進一步解釋，該案中歐盟初審法院認定微軟在Windows系統中搭售其媒體播放器，對播放器市場產生排斥，認定其構成支配地位濫用行爲。但實際上這種搭售是免費的，因此並沒有對其他播放器產生排斥，安裝其他媒體播放器也並不存在技術上的困難，“我認爲歐盟的這個判決可能是有疑問的。”他表示，平臺經濟是更新型的經濟形態，比軟件產業更具複雜性，但從近期對若干案件尤其是“二選一”案件的處理結果來看，中國的執法能力成功地應對了挑戰。

浙江理工大學法學院院長、國務院反壟斷委員會專家組諮詢專家王健表示，反壟斷法在促進經濟體制改革和鼓勵創新方面有着舉足輕重的地位。這些反壟斷執法行爲實際上是貫徹“強化反壟斷和防止資本無序擴張”重大決策的必然要求， 也是中國強化競爭政策一以貫之的舉措，充分體現了競爭政策的基礎地位。

在王健看來，這預示着反壟斷將成爲“新常態”。

02

雙軌並行

在4月22日舉行的最高人民法院（下稱“最高法”）新聞發佈會上，最高法知識產權法庭副庭長郃中林表示，依法支持和監督反壟斷行政執法部門履行職責，促進形成行政執法和司法合力，依法制止和打擊互聯網領域壟斷行爲。

郃中林表示，反壟斷法是保護公平競爭、制止壟斷行爲、維護市場經濟秩序的基礎性法律。中國反壟斷法確立了行政執法和民事司法雙軌並行的反壟斷執法體系。行政執法和民事司法各具特點、各有所長，二者相輔相成、同向發力，都是維護市場公平競爭秩序不可或缺的重要渠道、手段和力量。

據王健介紹，反壟斷執法有私人執法和公共執法兩種路徑。私人執法就是通過原告起訴、法院審判來實施反壟斷法，也稱反壟斷司法；公共執法則是反壟斷機關依職權或舉報，啓動反壟斷，也稱反壟斷行政執法，“我國反壟斷法的體制是行政主導，行政執法機構是主要實施主體。所以在實踐中，中國反壟斷行政執法案件比反壟斷司法案件要多。”

據郃中林介紹，《反壟斷法》自2008年實施以來，爲依法制止非法壟斷行爲，最高法亦制定專門司法解釋。2012年5月，即頒佈了《關於審理因壟斷行爲引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》，明確了反壟斷民事訴訟的基本框架，對於指導法院正確適用反壟斷法，依法公正高效審理壟斷民事糾紛案件發揮了重要作用。

郃中林介紹，截至2020年底，全國法院共受理壟斷民事一審案件897件，審結854件，其中，2020年新收壟斷民事一審案件61件，審結107件，知識產權法庭成立以來受理壟斷民事二審案件42件，審結29件。

2014年10月，最高法對“奇虎360訴騰訊濫用市場支配地位案”公開宣判，這也是該院首次依據《反壟斷法》直接審理的案件，因此被稱爲“互聯網反壟斷第一案”，該案對互聯網企業市場支配地位認定具有深遠的意義。

在這起案件中，法院首次確立了平臺經濟領域相關市場界定、市場支配地位認定、濫用市場支配地位行爲認定的裁判規則。相關裁判規則被納入國務院反壟斷委員會於2021年2月發佈的《關於平臺經濟領域的反壟斷指南》中。

03

修法加速

在強化反壟斷監管的背景下，反壟斷立法也相應提速。

2021年4月21日，全國人大常委會發布2021年度立法工作計劃，《反壟斷法》修訂草案被納入“初次審議的法律案”，這意味着《反壟斷法》實施13年後，將迎來首次大修。

2020年1月，市場監管總局公佈《〈反壟斷法〉修訂草案（公開徵求意見稿）》，向社會公開徵求意見。徵求意見稿明確了互聯網壟斷相關細則，還新增“國家建立和實施公平競爭審查制度，規範政府行政行爲，防止出臺排除、限制競爭的政策措施”“禁止經營者之間達成壟斷協議”等條款。

市場監管總局2020年反壟斷報告亦提到，要完善相關立法工作，去年完成《反壟斷法》修訂草案、完善反壟斷配套立法。圍繞強化競爭政策基礎地位、加強平臺經濟反壟斷監管、健全反壟斷制度規則、強化《反壟斷法》實施等作出修訂，進一步強化反壟斷執法的法律基礎。

上海交通大學法學院教授、國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員王先林在接受《財經》E法採訪時表示，“從去年12月的中央政治局會議和中央經濟工作會議，到今年3月的中央財經委員會第九次會議，再到‘十四五’規劃，都明確提到反壟斷，中央層面多次強調強化反壟斷，這在很大程度上會推動甚至加快《反壟斷法》的修訂。”

郃中林在最高法的發佈會上亦表示，將結合反壟斷法修訂和有關行政監管法規的完善，針對壟斷民事案件審判實踐反映出來的法律適用問題，特別是互聯網平臺領域反壟斷前沿疑難複雜問題，開展深入調查研究，適時出臺司法解釋，積極構建法律、行政監管法規以及司法解釋協調一致、有力高效的反壟斷法律規範體系。

04

反壟斷“大年”的意義

王先林指出，反壟斷不但具有全球大背景，也是中國國推動經濟高質量發展的內在要求，“高質量發展要求發揮市場在資源配置中的決定性作用，而競爭機制又是市場機制中非常重要甚至是核心的組成部分，壟斷行爲會直接破壞競爭機制。”他認爲，爲促進市場經濟的高質量發展，反壟斷是必不可少。從現實角度來說，不管是在傳統經濟領域還是當下的數字經濟領域，都存在各種形式的限制競爭或者壟斷行爲，也都要求進行反壟斷。

那麼，未來反壟斷將走向何方？

在全國市場監管系統反壟斷工作會議上指出，2021年是“十四五”開局之年，也是反壟斷工作“大年”。會議要求，要以保護市場公平競爭和維護消費者利益爲主線，堅持支持發展和依法規範並重、堅持治“果”和治“因”並重、堅持監管執法和制度建設並重，進一步加強反壟斷監管執法，強化競爭政策基礎地位，完善公平競爭制度體系，提升反壟斷監管能力水平。

對於反壟斷“大年“的說法，王健認爲，“強化反壟斷會是新常態，今年會重點辦理大案要案，今年到目前已經開出四個過億的反壟斷罰單，顯示出反壟斷執法的新動向”。2020全年的反壟斷罰沒金額爲4.5億元，而今年開出的反壟斷罰單則創造了新的記錄。

1月22日，先聲藥業因濫用市場支配地位被罰1億元；1月28日，山東8家水泥企業達成並實施壟斷協議案被罰款超2.3億元；4月10日，阿里巴巴因“二選一”被罰182億元；4月15日，揚子江藥業因實施壟斷協議被罰7.6億元。

中國政法大學副校長、國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員時建中在接受《財經》E法採訪時表示，“在法治社會，反壟斷執法將會呈現常態化趨勢”。他指出，在平臺經濟領域強化反壟斷監管是未來的重點，對於平臺經濟的發展應該秉承支持與規範並重的原則，平臺的發展要符合法治和自身發展的規律，而不是一味的強監管。在他看來，在司法實踐中，反壟斷執法要在創新、競爭和消費者利益中實現平衡。

05

重點辦“大案”

今後，反壟斷執法將呈現何種趨勢？

王健告訴《財經》E法，提高罰款金額並不是目的，更重要的是發出了一個信號，反壟斷執法機關將會加大具有重大影響案件的反壟斷執法力度。

官方此前的表態印證了王健的說法。在4月15日舉行的國務院政策例行吹風會上，市場監管總局認證監管司司長劉衛軍表示，市場監管總局將根據反壟斷法的規定，加大對重大案件的查辦力度，充分發揮典型案件的引領示範指導作用。

全球的反壟斷路徑各異，但都致力於抓“重點”。歐盟委員會集中關注對共同體有着特別重要的政治、經濟或法律價值的案件；美國司法部僅處理一些重大案件。由於公共機構預算資金的有限性，反壟斷執法不可能處理所有的反競爭行爲。

王健表示，目前的國內外形勢對於強化反壟斷提出了更高的要求，而且實踐中反壟斷舉報和案件線索也呈現了爆發性的增長，“在這種情況下，中國有限的反壟斷執法力量和資源也應該進行有效配置，將重心向大案要案轉移，要專注於對競爭、對民生有着重大意義或有重大影響案件的調查處理。”

王先林告訴《財經》E法，從近期反壟斷涉及的執法領域來看，執法者非常關注與民生關係密切的行業和領域（如醫藥、自然壟斷行業、數字經濟領域等），“從這些執法行動釋放的信號來看，未來會繼續加大在關係民生領域的反壟斷執法，特別是跟平臺經濟相關的領域。”

中央財經委員會第九次會議上提即到“充實反壟斷監管力量，增強監管權威性”， 王健認爲，“充實監管力量就是要增加執法人數”，他透露：“目前中央已經在做調研，將會增加執法人員的配置。”

在維護公平競爭市場秩序的要求下，加強反壟斷除了推動立法、行政執法和司法，亦意在凸顯守法的意義，即企業等經濟主體應當加強反壟斷合規建設。

王先林表示：“把法律規則變成一種企業自覺的行動，我認爲這是最理想的一種法律實施狀態，也是成本最低的一種法律實施方式”。他建議，企業在從事市場經營和競爭的時候，要嚴格遵守相應的法律法規，加強內部的合規管理。

王先林還特別指出，加大反壟斷力度，要強調在法治框架下推進，嚴格遵循相應的實體規則和程序規，其中包括保障當事人依法享有的抗辯和救濟的權利。