來源：瞭望智庫

6月11日，深圳市規劃和自然資源局公示了《深圳市國土空間總體規劃（2020-2035年）》（草案）（簡稱“總體規劃”），並面向社會公衆公開徵詢意見。其中，頗受關注的一點是，到2035年，深圳的常住人口或將控制在1900萬。

早在一個月前，深圳市發改委公佈《戶籍遷入若干規定（徵求意見稿）》，規定中對學歷型人才的底線要求調整爲全日制本科，技術型人才的底線要求調整爲“中級職稱+全日制大專”，技能型人才的底線要求調整爲技師。這意味着，專科學歷不再能直接落戶。

2021年4月24日，在深圳舉行一場中高級人才招聘會上，應聘者在查看企業名錄。圖|新華社

緊接着，深圳人社局發佈的《關於高層次人才業務、新引進人才租房和生活補貼業務相關安排的公告》提出，2021年9月1日及之後，新引進人才將不再受理發放租房和生活補貼，並將對新引進入戶並在深圳全職工作的35歲以下的博士另行制定生活補貼政策。

控制常住人口數量，同時收緊人口落戶和人才補貼政策，深圳不“搶”人了？

文丨崔赫翾 瞭望智庫觀察員

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來了就是深圳人

1979年12月20日，基建工程兵36支隊352團的兩個連隊在湖南郴州市東江水電站現場加班加點打夜戰時，突然接到團部的電話命令，團部要求連隊務必在22日下午3點30分前趕赴深圳。

20世紀80年代，建設中的深圳特區國際貿易中心大廈。圖|新華社

一算時間只有兩天半，部隊連夜開拔，光是施工機械裝備就裝滿了30多輛解放牌卡車。他們日夜兼程，終於在規定時間內踏上了深圳這塊熱土。

與此同時，另一支遼寧鞍山部隊也在漫天飛雪中踏上了南下的旅程，他們坐了五天四夜的“悶罐車”，抵達深圳時，戰士們尚未脫去身上的棉衣棉褲。

不只是他們，從那時開始，兩萬基建工程兵分別從天津、上海、唐山、鞍山、瀋陽、本溪、錦州、西安、漢中、安順、遵義、荊門、鄭州等地陸續調入深圳，投身特區建設中。

當時的深圳還只是一個邊陲的農業縣，本地人多是農民，他們靠種田、捕魚、養殖生蠔過生活。市區也破敗不堪，街道很短，點上一支菸還沒有抽完，就從這頭走到了那頭。

1983年，在建設深圳特區的過程中，基建工程兵搬運地下排水管道。圖|新華社

靠着這些來自五湖四海的基建工程兵，深圳建成了第一座高樓，也創造了“三天一層樓”的深圳速度，整個80年代，深圳1/4的高樓都是由基建工程兵承建，“有難題，找基建兵”成爲當時的流行語。

1983年9月，根據國務院、中央軍委的命令，兩萬基建工程兵集體轉業，改編爲深圳市屬建築施工企業的職工，這些來自五湖四海的兩萬人在深圳紮下根來。

這其中，有一位來自貴州的年輕人，他曾常年在西南地區參與國防工程建設，後隨部隊來到深圳，轉業後靠着自己的技術專長創業，他叫任正非。

深圳的硬件有了，產業也不能落後。

上個世紀90年代，深圳大力發展“三來一補”產業，內地大量農民工離開家鄉奔向深圳從事輕工業、製造業。1991年，電視劇《外來妹》熱播，這個以蛇口三洋公司廠房爲原型的影視作品，讓“外來妹”“打工仔”這樣的詞廣爲流傳，成爲深圳經濟特區飛速發展的註腳。

到1994年，深圳“三來一補”企業近8000家，從業人員100萬。這段時間，深圳的常住人口年均增長速度一度達到21.8%，是深圳歷史人口增速最高的時期。

“三來一補”產業貢獻了深圳經濟特區一半以上的工業產值，但繁榮背後，代價也十分驚人。

時任深圳市委書記厲有爲後來回憶，當時，光蛇口一帶就有三十多家小印染廠，“我們當時的葵涌鎮在海邊上，有一個外資的印染廠，已經把我們的白海灘，全給染黑了，非常可惜。所以就逼着我們必須進行產業結構調整。”

產業結構的調整也帶來了人才需求的調整。

1996年，深圳公佈了《深圳市城市總體規劃（1996-2010）》，要將深圳變爲一個“以高新技術爲先導的區域製造業生產基地”。此後，越來越多的技術型人才來到這座城市。

2020年8月26日，在深圳市南山區人才公園舉辦的無人機燈光秀。圖|新華社

“闖深圳”曾經是上世紀80、90年代很多中國人的心願，農民的“打工潮”、大學生的“南下潮”和政府幹部、科教人員的“下海潮”在這裏匯聚，使深圳凝聚了振翅騰飛所需的知識積累和人才儲備。

在廣州，本地人跟你講粵語，但深圳的公共語言是普通話。這就是它的文化。

2

從不落後

一直以來，在招賢納士這件事上，深圳從來沒有落後過。

很少有人能比深圳的海歸更切實感受到“書中自有黃金屋”的含義。

2019年4月14日，在深圳舉辦的一場招聘會上，求職者與用人單位工作人員交流。圖|新華社

2010年，深圳市啓動“孔雀計劃”，大規模、大手筆、成體系地引進海外高層次人才。納入“孔雀計劃”的海外高層次人才，可享受160萬至300萬元的獎勵補貼，並享受居留和出入境、落戶、子女入學、配偶就業、醫療保險等方面的待遇政策。當年，深圳在崗職工年平均工資爲50456元。

2015年出臺的《深圳市人才安居辦法》，大幅提升對本科、碩士、博士的補貼標準。當年，深圳常住人口增量從前一年的15萬大幅增長至60萬，推動深圳常住人口突破1100萬大關。

2016年上半年，深圳出臺《關於促進人才優先發展的若干措施》，措施中包含了每年44億元人才工作預算，這個數目相當於2015年預算的兩倍多，再加上各區配套資金，將近百億元。

除此之外，還有81條人才新政，178個政策點。起草人之一曾說：“如果你認爲自己是人才，你就對號入座，基本上能在178個政策點中找到對應的支持點。”

2016年8月，深圳印發《關於進一步加強和完善人口服務管理的若干意見》《戶籍遷入若干規定》等文件，提出將純學歷型人才落戶門檻放寬至大專及以上，對人才入戶量不設指標數量上限。

相比之下，北京依然保持對戶籍嚴控的狀態。從2014年起，落戶北京的“進京指標”呈逐步趨緊態勢，2015年，北京對高校應屆畢業生的引進指標不超過9000人，2016年只減不增。

深圳遠不止如此。爲了留住基礎性人才，或稱爲“夾心層”的人才，2019年深圳發佈了住房制度改革，起草《深圳市公共租賃住房建設和管理辦法（徵求意見稿）》《深圳市安居型商品房建設和管理辦法（徵求意見稿）》和《深圳市人才住房建設和管理辦法（徵求意見稿）》，向全社會徵求意見，提出要讓各類人才在深圳買房，可以享受市場商品房50%的價格優惠。

更石破天驚的是一個月後，深圳市副市長王立新在出席公開活動時，宣佈了一項吸引人才的新政：對在深圳工作的境外（含港澳臺）高端和緊缺人才繳納的工資薪金個人所得稅，超過應納稅所得額15%的部分，將由深圳市政府以財政補貼的形式返還。

若以100萬年薪爲例，本來要繳45萬的稅，現在只要繳15萬，真金白銀，不能不讓人心動。

政策有了，落實成爲關鍵。

“秒批”讓人才們感受到了切實的便捷。自2018年6月起，深圳市推行普通高校畢業生落戶新政策，在落戶方面取消紙質審批文件和現場報到環節，實現系統自動覈查“秒批”辦理。

在此基礎上，2019年2月起，深圳市政府印發《在職人才引進和落戶“秒批”工作方案》，將無人干預自動審批的落戶“秒批”新政策從大學畢業生拓展到在職人才引進、留學回國人員引進、博士後入戶及其配偶子女隨遷，全面實現4種人才“秒批”引進。

從過去“三天一層樓”，到如今“平均一天46件發明專利”，人才爲“深圳速度”注入了新內涵，也成爲深圳創新驅動發展的重要支撐。

但快速增長下，一些隱憂也漸漸浮出水面。

3

膨脹的苦惱

人太多了。

深圳對人口規模的控制一直比較曖昧。

2019年1月29日，旅客在深圳北站候車廳排隊候車。圖|新華社

1986版深圳城市規劃擬定，2000年深圳人口爲110萬人，2000年第五次人口普查結果顯示，深圳常住人口700.84萬。

1996版城市規劃中確定2010年深圳人口規模爲510萬，2010年第六次人口普查結果顯示，深圳常住人口1035.84萬。

2007版城市規劃：到2020年，深圳常住人口規模控制在1100萬人以內，結果再次“突圍”，第七次人口普查結果顯示深圳市常住人口（含深汕特別合作區）爲1756.01萬人。

其實，早在2008年，深圳的人口密度就已經很高。深圳市總面積爲1952.84平方公里，其中可建設用地931平方公里，不到上海、蘇州等地轄區總面積的1/4，不到北京轄區總面積的1/8。

按照常住人口計算，2008年深圳市每平方公里的人口數已經達到4412人，遠遠高於北京、上海和廣州，可以說，深圳的人口承載力已經達到極限。

根據“七普”常住人口數據，目前，深圳常住人口密度已達8791人/平方公里，高居全國大中城市首位，超過東京（6426）、倫敦（5644）。

一方面，常住人口持續增長、人口密度過高導致資源環境承壓，深圳人口與公共服務供需矛盾突出。以醫療爲例。2019年，深圳每千人醫生數爲3.0人，每千人病牀數爲3.8牀，同樣遠低於北京、上海與廣州水平。若按照2019年醫生與病牀增速推算，2020年兩個數值將分別下降爲2.5人和3.2牀。

另一方面，人口雖然增多，但“人才不足”的問題依然嚴峻，這在一定程度上成爲制約產業升級的重要因素。

深圳此前人才引進遷戶政策門檻較低，遷戶人口總體學歷結構不夠理想，碩士以上學歷的人員佔比偏低，大專及以下學歷人員佔比偏高。

就高端人才來說，2020年，深圳全職院士總量46名，累計認定高層次人才近1.6萬人，較北京、上海等城市仍然存在較大差距，人工智能、材料基因組工程等科技前沿領域的高端複合型人才嚴重缺乏，這導致了提供產業應用核心技術和解決方案的研發團隊不足。

雖然近年來，深圳市政府積極制定實施了各類人才政策，但是文化創意產業整體上仍有強烈的人才短缺感。2017年人才引進整體數量爲23.37萬人（不包括留學生、博士後和公職人員引進），其中文化人才僅佔約5%。而且目前，從業人員大多集中在附加值較低的產業鏈中低端，而文化創意產業是在經濟全球化背景下產生的以創造力爲核心的新興產業，也是一個國家人才核心競爭力的重要指標。

今年6月11日，深圳市規劃和自然資源局公示了《深圳市國土空間總體規劃（2020-2035年）》（草案），其中提出，到2035年，基於資源環境緊約束的現實狀況，綜合考慮城市宜居水平，按照1900萬常住人口規模配置較高品質住房以及基礎教育設施；按照2300萬實際服務管理人口規模配置行政管理、醫療等公共服務和交通、市政等基礎設施。

按照深圳目前的常住人口1756萬人，距離1900萬的極限值，只有144萬人，這意味着未來15年，深圳常住人口增長的餘額僅剩144萬人。

深圳要怎麼辦？

4

擠擠水

深圳的“嚴控”不是沒有過，2005年，面臨暴增的人口數據，深圳就曾進行一系列政策調整。

根據當時的政策，深圳提出“嚴控”政策性入戶，如夫妻分居、老人或未成年人隨遷等；同時，爲“控制非戶籍中小學生總規模過快增長”，爲暫住人口子女入學增加了父母加入深圳社保體系的規定。

2013年2月12日，在羅湖口岸等待通關的旅客擠滿過關通道。圖|新華社

這一系列限制措施效果明顯。到2011年、2012年、2013年三年間，深圳常住人口增速達歷史最低，不到1%。但後來，在一系列人口利好政策的加持下，深圳人口又急劇增長。

面對人口天花板，下決心只是遲早的問題。

今年早些時候，深圳發改委在答覆市人大代表建議時，就釋放了收緊的信號。答覆稱，深圳入戶政策幾乎最爲寬鬆，若實施敞口式政策，戶籍人口增長或將面臨失控局面，最終造成人口劇增，公共服務供需矛盾更加尖銳，同時進一步加劇環境污染、交通擁堵等問題，導致與實現民生幸福城市背道而馳的後果，因此不宜再放寬。

5月份《深圳市戶籍遷入若干規定（徵求意見稿）》的出臺，則讓我們看到了深圳政府優化人口結構、嚴控人口數量的決心。

一是優化人才引進入戶條件。將覈准類學歷型人才的底線要求由專科學歷調整爲全日制本科，技術型人才底線要求調整爲“中級職稱+全日制大專”，技能型人才的底線要求調整爲技師。

二是調整遷戶渠道。將2016年深圳市人民政府59號文中人才引進遷戶、政策性遷戶、投資納稅遷戶、積分入戶四個入戶渠道整合爲覈准類入戶、積分入戶、政策性隨遷入戶三類。

三是政策性入戶條件也進行了相應調整。夫妻投靠基本要求由結婚時間及被投靠人入深戶時間滿2年調整爲滿5年，並增加高層次人才、高級職稱、高級技師和碩士以上學歷人員原則上只享受一次不受時間限制優先解決配偶隨遷問題的條件。

幾乎同一時間，深圳人社局發佈公告，對現有人才政策作出調整，自2021年9月1日起，新引進人才不再受理發放租房和生活補貼，對新引進入戶並在深圳市全職工作的35歲以下的博士另行制定生活補貼政策。

在全國“搶人大戰”如火如荼的當下，深圳逆勢而爲的背後到底有什麼深刻的內涵？

特區40餘年，深圳最大的變化在於產業更替。

深圳最早依託於臨近香港的地緣優勢，擁有貿易行業、出口業、製造業，但是隨着時代的迭進，這一類產業的附加值在降低，而推動產業結構轉型升級是深圳迫在眉睫的任務。

人才作爲產業結構的重要組成部分，其結構的優化是產業結構調整的基礎。人才結構的層次性決定了產業結構的層次性，只有不斷提升人才結構層次，才能推動產業結構優化，促進處於產業鏈高端的技術密集型和知識創新型產業發展。

2月25日，科技部官網發佈的《中國特色社會主義先行示範區科技創新行動方案》中明確，到2035年，深圳高質量發展成爲全國典範，全球高端創新人才、創新要素和高科技企業高度集聚，形成若干具有創新競爭優勢的全球性產業集羣，建成具有全球影響力的創新創業創意之都。

深圳通過打出人才政策“組合拳”，從過去依靠政策吸引人才向依靠優良的環境和文化集聚人才轉變。爲人才發展構建“施展拳腳”的舞臺，實際上就是要以事業發展潛力來引才聚才。在創新驅動的引領下，深圳將會更注重打造創新鏈、產業鏈、人才鏈及教育鏈之間的融合，此次人才政策調整，更符合深圳市場化的特點，也更適應新時期的發展需求。

四十年前，深圳從偏僻的南海邊小漁村，變成了中國改革開放的探路者和破冰者。在創造了炫目的經濟奇蹟之後，它的使命從“先行先試”提升爲“先行示範”。

2021年深圳人才發展體制機制改革，不僅構建更加開放包容的城市聚才新格局，同時也應引發其他城市的思考：城市發展需要人才，但“搶人”不是目的，如何針對各地的特點以及區位優勢，以及未來發展方向，讓人才爲城市發展發揮作用，應該是城市搶人才的初心。

參考資料：

1．深圳搶人，走到哪一步了？丨南風窗，2020-01-17

2．“來了，就是深圳人”丨中國經濟網，2020-08-26

3．基建工程兵：建設深圳經濟特區的“拓荒牛”丨解放軍報，2018-03-10

4．兩萬基建工程兵集體轉業深圳紀實丨深圳政協網，2013-04-23

5．常住人口暴漲，深圳“七普”數據意味着什麼？丨深圳特區報，2021-05-21

6．深圳提高戶籍遷入准入門檻，釋放什麼信號？丨光明日報，2020-05-27

7．讀特專訪|深圳這波新動作，透露了哪些人才政策新風向？丨人民資訊，2021-06-01