原标题：如何规避“穿新鞋走老路”？新一轮农信社深化改革到来，省联社改革也提上日程

“穿新鞋，走老路”与省联社体系约束两大问题待解，农信社改革仍任重道远。

7月14日，银保监会政策研究局负责人叶燕斐在国新办发布会上表示，截至目前，大多数省区已经报送了深化改革的方案，把省联社改革、农信社小法人改革和风险处置三方面工作有机地结合起来。

随着农信社改革不断深化，探索省联社改革被提上议程，农信社改制的步伐也在加快。根据银保监会官网，近一个月内已有10余家由农信社改制而来的农商获批筹建或开业，如果把统计时间拉长到今年以来，这一数字将增至20余家。

但分析人士指出，改制不意味着就能够“医好”一家农信社，关键在于改制能否“形神统一”，“形”在于制度的改变，“神”则在于制度的落实和落实制度的人。与此同时，在金融服务下沉的大趋势下，农村金融机构面临的市场竞争压力也正在加大。

农信社改制步伐提速

券商中国记者梳理银保监会官网公告发现，近一个月以来，已有10余家由农信社改制而来的农商行获批筹建或开业。其中，最新案例是由三家农信社合并重组为的哈尔滨联合银行。

7月12日，黑龙江银保监局公告，哈尔滨联合农商行获批开业，注册资本为20亿元。公告显示，该行开业的同时，原哈尔滨市呼兰区农村信用合作联社、哈尔滨市阿城区农村信用合作联社、哈尔滨市双城区农村信用合作联社自行终止，其债权债务转为该行债权债务。

此外，还有一些农商行筹建工作小组也对工作进展进行了公告。例如，7月5日，河南南阳农商行与唐河农商行两个筹建工作小组同日公告称，拟由农信社改制组建农商行，并已通过原农信社社员股金处置方案。

“信用合作社改为农商行，第一步就是对原来的股份进行清理。”在农村金融机构从业多年的李文贵告诉记者，“然后在改制的过程中，吸收来自新型农业经营主体的股东，便于服务三农和小微企业。”

那么，为何农信社要改制为农商行？中国社科院金融所银行研究室主任李广子指出，农信社和农商行的组织模式和股权结构存在差异。

“农信社是由农民入股组成，实行入股社员民主管理，主要为入股社员服务的合作金融组织；农商行采取的是股份制方式，是一种以盈利为目标的商业性金融机构，股东根据出资份额对银行进行管理。”他表示，总体上看，对农信社实施股份制改造有助于完善金融机构内部治理架构，调动股东参与公司治理的积极性，提高公司治理效率。

“改制之前，农信社经营状况普遍不好，资本实力弱、经营理念落后、产品单一、人才匮乏、风险较高，亟待通过改革化解金融风险，提高运行效率。”也因此，李广子表示，农信社改制的主要内容包括“明晰产权、引入社会资本和优质股东、化解存量不良资产风险、完善公司治理架构、引入高素质管理人才等”。

市场竞争的加剧也在倒逼农信社加快改制步伐。金融服务下沉大趋势下，农信机构亟需化解历史不良包袱，充实资本，建立起更适应市场竞争的产品体系与管理体系。一位分析人士坦言，银行业启动数字化转型后，农商行、农信社在经营体系中的重要性在一定程度上被削弱，“比如以前农民在家门口的银行网点办理贷款，现在可以在家里通过支付宝或其他网络渠道就把钱借了。”

改制需“形神统一”

农信社改革由来已久。2003年6月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，确定浙江、山东、吉林、江苏、重庆、贵州、陕西和江西8省份作为首批农信社改革试点地区。2004年8月，试点范围扩大到全国。

据了解，截至目前，北京、上海、天津、重庆、安徽、湖北、江苏、山东、江西、湖南、广东、青海等12个省份的农信社已全部改制成为农商行。

但改制而成的农商行良莠不齐，公司治理层面仍存在“穿新鞋，走老路”的问题。今年3月，银保监会通报“农村中小银行股东股权三年排查整治行动”结果，累计发现问题1.99万个，主要集中在股东资质不合格、入股资金来源不合规、超额持有股权、违规开展关联交易、股权质押不受约束五个方面。

银保监会列举的违规行为大部分都指向内控失灵，如某农信社改制组建农商行时，第一大股东在审计报告中虚增收入8000余万元，将实际经营亏损篡改为盈利，隐瞒真实资质；或某农商行未履行关联交易审查程序，其股东及多家关联公司以“化整为零”方式从该行获取数十笔贷款，总额占该行资本净额的95%，其中大部分已形成不良。

“农信社改制而来的一些农商行风险问题难以解决，究其原因，诸多表象问题无不是出在公司治理缺失或薄弱的根子上。”宁波市鄞州区地方金融监督管理局武建强告诉记者，“解决办法也是换汤不换药，即公司治理要有‘形’有‘神’。”

“着眼‘有形’健全规制，着眼‘有神’严格落实。”武建强在2020年10月发表的一篇文章中写道，“制度的生命力在于执行落实。目前，部分农金机构制度形同虚设，执行缺乏刚性。对此，应优化公司治理结构，引进认同战略定位的优质法人入股，推动“三会一层”尽职归位、有效制衡、协调运作。”

也有从业人士认为，人是问题的根本。“改制后的经营管理人员是不是正确履职？经营理念是不是正确？经营管理的措施是否依法合规？这是主要决定因素之一。”李文贵表示。

研究农村金融方向的同济大学经济与管理学院博士后张珩也认为，农信社改制时，需注意两个方面，一是高管人员的选拨，二是引入新股东的质量。

“高管人员的领导水平和管理能力高低，直接关系到新时期农信社的改革与发展。因此在农信社改制的过程中，要选拔一批勇于创新、善于经营、精通业务的金融高管来帮助农信社发展。”他指出，“另一方面，要注重增资扩股引入的资本不能只追求短期效益，应该引进一些认同农信社服务‘三农’战略、追求长期投资价值的民营企业投资入股。”

探路省联社改革

“一些农商行由农信社演化而来，除了‘穿新鞋，走老路’的‘路径依赖’根深蒂固外，可能加之省联社的行政管理干预、受市场竞争压力，不能坚守支农为农初心，问题风险也就不可避免了。”谈及农商行风险高发现象，武建强告诉记者。

省联社曾是上一轮农信社改革的产物，被定位为对辖内农信社承担管理、指导、协调、服务职能。但随着农信社改革的深化，加之近年一些地区省联社腐败严重，本为改革而生的省联社也成为了改革的对象。

国家金融与发展实验室副主任曾刚去年7月撰文指出，农信社商业化改革后，省联社的管理体制与基层农信机构的法人治理之间的不协调日益明显。

具体表现为，省联社的理事长和主任本应由理事会选出，理事会则应由基层农信机构选出的社员大会进行选举，但目前的情况是，省联社的理事长和主任均由省政府任命和委派。此外，一直以来，省联社对基层农信机构的人事权、经营权、财产权、费用支出等方面均有管辖，也影响了基层机构经营的独立性。

在这一轮的农信社改革中，探索省联社改革路径已被提上日程。7月14日，银保监会政策研究局负责人叶燕斐在国新办举行的发布会上表示，截至目前，大多数省区已经报送了深化农信社改革的方案，各省区按照问题导向，把省联社改革、农信社小法人改革和风险处置三方面工作有机地结合起来。

据的了解，目前市场上关于省联社改革路径的讨论主要包括：明确省联社一级法人地位、成立联合银行、仿照自律组织协会等。广东、浙江、江苏等一些省份也已率先成为省联社改革“探路者”，被市场称为省联社改革的广东模式、浙江模式和江苏模式。

其中，广东模式中，省联社职权被弱化，广州农商行、深圳农商行等珠三角农商行通过人员派驻、资金等方式控股了部分农信社，剩余部分继续由省联社管理；浙江模式则采取了“小法人+大平台”，着重强化省联社专业服务能力。

“下一步，银保监会将充分考虑各省区的实际情况，尊重地方党委政府的合理意愿，实事求是、因地制宜探索改革的不同模式，概括起来就是实事求是、因地制宜探索省联社改革。”叶燕斐表示。