美國安顧問沙利文的南美之行：合作姿態難掩“美國優先”本質

原標題：美國安顧問沙利文的南美之行：合作姿態難掩“美國優先”本質

上週，美國家安全顧問傑克·沙利文開啓其任內首次拉美之行，到訪巴西、阿根廷。與6月美國務卿布林肯及副總統哈里斯進行的兩次中美洲之行相比，沙利文此訪選擇具有地區影響力的南美兩大國，自然具有了超越雙邊層面的地區意義，雙方討論的議題也更加全面、廣泛，一定程度上標誌着美國拜登政府的拉美政策正走出中美洲非法移民問題泥潭，日趨完整、明晰。沙利文此訪也因此成爲管窺拜登政府拉美政策動向的絕佳窗口。

迫不得已的關注

美國總統拜登上任迄今已半年多，除中美洲移民問題外，美國和拉美地區在其他問題上的互動幾乎爲零，這雖然令拜登勝選初期普遍持樂觀情緒的拉美國家大失所望，但也確實符合拉美在美外交佈局中的定位。無論先前將中美洲非法移民問題視爲美-拉美政策的全部，還是現在向更全面、系統的拉美政策的轉變，實際上都是美國在現實困境下的無奈之舉。

北三角國家非法移民引發毒品販賣、武器氾濫等問題，對美安全穩定構成威脅，一向是美-拉美政策的重中之重。民主黨出身的拜登反對前總統特朗普時期極爲嚴苛的移民政策，一上任便宣佈停建美墨邊境牆，還做出恢復“童年抵美者暫緩遣返計劃”、放寬TPS（臨時保護身份）限制及取消安全第三國等政策承諾，結果弄巧成拙，引發更大規模的非法移民潮。大量移民聚集在美墨邊境，生存狀況惡劣，正在成爲一場新的人道主義危機。布林肯及哈里斯臨危受命，密集出訪哥斯達黎加、危地馬拉及墨西哥，以解決當前日益惡化的非法移民問題並探討與地區國家合作解決引發非法移民潮的貧困、暴力及腐敗等根源性問題。拜登拉美政策調整首發失利，非法移民問題幾乎成爲拜登上任半年多來美拉關係的全部。

長期以來，美國傾向於忽視拉美，近幾十年來，美國更是將拉美視爲穩定和力量的源泉，認爲拉美掀不起什麼大風浪。然而，自2019年起，拉美開始出現政治動亂、社會動盪的苗頭，新冠疫情衝擊更是進一步加劇了拉美形勢的嚴峻性及複雜性。民粹主義在拉美大行其道、左翼力量崛起勢頭明顯、動盪局勢不斷升級，尤其是近來海地總統遇刺、古巴歷史性的動盪更是給拜登政府敲響警鐘，再加上長久以來對中俄在拉美影響力上升的擔憂和焦慮，拜登政府被迫改變對拉美的忽視態度，開始對拉美投入更多精力和資源，以防後院失火，殃及自身安全。

此次沙利文南美之行正是拜登認識到拉美形勢嚴峻性的直接反應，其不僅着眼於加強美巴、美阿雙邊戰略關係，更是強調在改善地區穩定、推進疫後復甦等地區優先事項上加強溝通。

8月6日，阿根廷布宜諾斯艾利斯，阿根廷總統費爾南德斯會見沙利文。

合作背後依然是“美國優先”

拜登執政初期曾給拉美許下了令人振奮的諾言，但卻久久未有行動，拉美人在耐心幾近耗盡的同時仍急切想知道美國新政府計劃如何處理中美洲移民危機之外的其他關鍵問題。從這個角度看，沙利文此行可謂正逢其時，同時也是拜登重提西半球夥伴關係、以合作代替對抗理念的集中體現。

白宮國家安全委員會發言人在行前聲明中明確指出，作爲沙利文任內首次拉美之行，他將會見地區非北約主要盟國的領導人。在巴西，將致力於加強美巴戰略伙伴關係，改善地區穩定，推進氣候目標，在數字基礎設施領域深化合作及助力疫後復甦；在阿根廷，將探討在雙邊及區域優先議程方面加強戰略聯繫，包括疫後復甦、地區氣候峯會及有關西半球和全球共同的經濟增長和安全。

友好、合作無疑已成爲此訪的關鍵詞，但拉美期待與美方計劃嚴重不匹配也是不爭的事實。

拜登自稱反對特朗普的“美國優先”，高呼着“美國回來了”，但就實際情況看，友好合作的溫情做派難改美國優先的霸道本質。沙利文此訪雖然議題廣泛，幾乎涵蓋雙方主要關切，但議題間卻有明顯的輕重緩急之分。

與美國利益緊密相連的議題成爲此訪的重中之重。氣候變化在拜登外交政策中佔據核心位置，而拉美是美國完善並領導全球氣候治理的“必爭之地”。到訪巴西期間，沙利文特意與巴西亞馬遜地區的州長們會面並討論應對氣候變化、砍伐森林、非法採礦及保護土著權利的計劃，還承諾爲亞馬遜地區可持續發展提供資金和技術支持。沙利文在阿根廷之行中也與阿總統費爾南德斯討論了阿即將舉辦地區氣候峯會的問題。

拉美也是美國推廣“自由民主”的前沿陣地。據巴西外交部稱，沙利文與巴西總統博索納羅的會面聚焦於民主和人權問題。不過，也有分析人士認爲，他們討論的應該是如何阻止前總統盧拉在明年的巴西大選中

及其可能引發的拉美左翼浪潮重現的風險，因爲當前巴西脆弱的民主及玻利維亞、祕魯的“左轉”都使得這一擔憂可能成爲現實。此外，雖然美國與阿根廷在對委內瑞拉、古巴及尼加拉瓜問題的立場上分歧明顯，但由於美國關切，也成爲沙利文與費爾南德斯會談逃不過的話題。

美拉在氣候變化、民主人權等議題上雖有一定的合作意願及空間，但對於深陷經濟衰退、社會動盪、政局不穩及疫情嚴峻等多重危機下的拉美而言，其當前最關心的無疑是推進疫苗接種及疫後復甦等現實難題。沙利文一行雖未忽視拉方期待，但也僅限於表達關切姿態。雙方確實探討了當前的衛生危機及拜登政府向拉美捐贈運送疫苗的可能性，但並未有任何實質性進展，唯一相關報道是費爾南德斯總統請沙利文將一封感謝美捐贈莫德納疫苗的親筆信轉交拜登總統。

沙利文還與費爾南德斯就阿根廷與國際貨幣基金組織（IMF）的債務談判進展、阿美兩國領導人會面等雙邊議題交流了意見。沙利文對強化美拉5G技術合作興致很高，但幫助拉美彌補數字化鴻溝只是幌子，將中國公司華爲排擠出去纔是終極目標。

總之，沙利文此次南美之行與其說是合作之旅，不如說是美國政策宣示之行，美方關切是此訪的重中之重，拉方期待作下修飾點綴即可。特朗普雖然下臺了，但其政治遺產威力不容小覷，“美國優先”仍是拜登外交政策的精神內核。

“門羅主義”幽靈依然在盤旋

拜登政府國務卿布林肯曾將美中關係分爲對抗、競爭及合作三個領域，但事實證明，合作只是掩人耳目，對抗與競爭纔是實質。在抹黑中拉合作、將中國及俄羅斯擠出拉美方面，拜登與特朗普並無區別，“門羅主義”的幽靈仍在拉美上方盤旋，美國獨霸拉美的野心即使在全球化的21世紀也未曾鬆動。

雖然布林肯及哈里斯6月中美洲之行的主要任務是解決非法移民問題，但仍不忘離間中國與拉美國家關係。沙利文南美之行也絲毫不掩飾對俄羅斯與中國在拉美地區推進電信網絡服務、提供軍事武器、後勤及疫苗的擔憂。除敦促巴西在防止與中俄關系密切的左翼力量回潮風險方面加強溝通合作外，沙利文再次警告巴西、阿根廷不要使用中國華爲公司的5G技術。爲此，沙利文特意會見負責電信網絡技術的巴西政府相關機構及主要企業代表，還與巴西通信部長法比奧·法里亞討論了網絡安全問題，指出若使用被美國定義爲不受信賴的電信零件將阻礙美巴在防衛、安全領域的合作。

此外，雙方還探討了美國近年來力挺的基於開源和開放理念的“開放無線接入網（Open RNA）”架構進入巴西可行性，爲巴西在5G建設方面排除華爲提供新的選項。這是對今年2月巴西監管機構Anatel發佈的5G頻譜拍賣規則中沒有將華爲排除在外的反應。

對於美國的“5G攻勢”，阿根廷外長表示理解，但指出費爾南德斯總統對此議題保持距離，因爲還有足夠的時間，屆時阿根廷會以最合適的做法和最開放的招標方式來做這件事。美國無視華爲5G技術的高性價比及拉美國家被迫拆除和更換華爲設備帶來的巨大資金負擔，執意將拉美拉入中美科技博弈漩渦中，不僅反映了美對中、俄在拉美影響力上升的擔憂和焦慮，更是意識到無法獨霸“後院”後的任性之舉。

特朗普開啓了極力抹黑、阻撓中拉合作的先河，如今已不是什麼新鮮事兒。但值得注意的是，中拉合作頂住了美國的干擾，新冠疫情衝擊下，中拉主動應變，積極作爲，推動雙方在抗疫、經貿、人文及科技創新等領域合作持續深化，這是中拉平等互利、共同發展的全面合作伙伴關係的生動體現。

拜登說“美國回來了”，但仍然舉着“美國優先”的旗子，還肆意造謠、中傷中拉、中俄合作，逼迫拉美國家選邊站隊，卻不真正關心拉美需要什麼。看上去，拜登終於願意騰出點兒時間、資源關注下“後院”，但拜登的拉美政策仍是片面、短期、應急的，美國重返拉美之路不會平坦。

（王慧芝，中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所助理研究員）