原标题：一线城市应率先实现12年义务教育，陆铭：让留守儿童进城上学

时代周报

落实“双减”政策，北京出台多项硬核举措。

8月17日，北京市教委、人力社保局等单位共同举行，介绍“双减”措施和新学期工作重点等情况。

根据北京市教委新闻发言人李奕介绍，北京市的“双减”目标为校内校外双向发力，稳妥推进，分步实施，确保学生过重作业负担和校外培训负担、家庭教育支出和家长相应精力负担于2021年底前有效减轻、两年内成效显著，人民群众教育满意度明显提升。

北京这样的一线城市，无疑是中国教育内卷最严重的地方。从天价学区房到985名校再到好单位，父母为孩子早早规划好了一条通往上层社会的捷径。但在上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、教育部长江学者陆铭看来，疯狂内卷的中国教育领域，还有更深层次的问题值得关注。

陆铭在接受时代周报记者专访时认为，中国要在“十四五”期间进入高收入国家行列，但公众受教育水平跟部分发达国家相比仍存在较大差距。经济合作发展组织的国家数据显示，发达国家人均受教育年限已达到13-14年，而中国第七次人口普查数据显示，中国劳动年龄人口平均受教育年限为10年左右。

“经济要持续发展，一定要持续提高人均受教育水平。其中一个大的问题，就是进一步普及12年教育，等条件成熟时，变成义务教育。”陆铭建议，特大和超大城市应加强对教育特别是高中教育的投入和学校建设，尤其要加强高中建设，提高外来人口子女在父母工作地上学的比率，以适应整个国家普及12年教育（包括职高）的趋势。

教育投入应该跟着人口流动方向走

时代周报：你最初提出“普及12年义务教育”的思路是什么？上海第七次人口普查数据反映出明显的短板？

陆铭：其实不仅仅是上海，而是全国七普数据呈现的短板。也不仅仅是七普数据呈现出来的，而是若干年以来，中国经济社会发展趋势导致了问题的出现。

具体来讲，中国老龄化和少子化已经出现长期趋势。再具体到劳动年龄人口数量，早在2012年前后，已经开始进入负增长阶段。社会各界的共识是，一定要积极应对人口老龄化和少子化，否则会对经济社会发展产生负面影响。

关键是怎么应对这些问题。有两点十分重要：第一，城市化。人口跨地区流动的趋势已经出现，农村人口向城市集中、中小城市向大城市集中、内陆地区向沿海集中。人口跨地区配置，能够提高劳动资源利用率，延长人口红利；第二，教育水平的提高，能够延长人力资源的质量，从数量红利转化为质量红利。

从趋势上来讲，中国的城市化率在提高，人均受教育年限也在提高。但我认为，潜力还没有充分释放出来，当前仍然存在阻碍城市化进程、阻碍教育水平提高的体制和制度性障碍，比如户籍制度、农村土地制度。

经济要持续发展，一定要持续提高人均受教育水平。其中一个大的问题，就是要把12年教育进一步普及，等条件成熟时，可以变成义务教育。地方政府和社会民众都应把完成高中阶段的教育作为自己的责任，才能最终解决这个问题。

时代周报：如果普及12年义务教育，政府如何支出？对地方来说，这是很大一笔开支。

陆铭：普及12年义务教育，的确会带来大量的地方政府支出，但现在高中阶段教育的毛入学率并不低，而且还在不断提高。普及12年义务教育并不是从0到1、从没有到有的突变，而是一个渐变过程。

在这个过程中，有好多事情可以做。第一，随着经济发展，地方政府拥有的资源增长，在边际上增加的投入更多偏向教育；第二，调整政府支出结构，特别是在经济相对比较发达的地区，基础设施和城市开发建设在硬件上的投入相对已经较好，政府投入更加应该偏向软件方面，其中就包括教育。

第三，多方资源投入。加大投入，不一定单靠地方政府一方力量，多方特别是民间资金要加大投入。只要在思想上更加解放，允许民间办学，一些教育的投入可以由民间资金而非政府公共资金投入，多元投入总比投入不足好。政府需要负责的，就是对包括公办教育、民办教育在内的所有教育提供主体进行内容和质量监管。随着中国开放程度的提高，对于国际学校的需求也会增加，有些教育投入主体还可以是国际学校，通过国际办学合作加大投入。

第四，中央财政加大教育投入，应更多跟人口流动方向相一致。未来随着人口流动趋势进一步加强，将会有越来越多农村户籍的孩子在父母工作和生活的地方接受教育。这时教育资源比较紧缺，投入压力比较大的是那些人口流入数量特别大的发达地区，尤其是发达地区的特大和超大城市。中财的财政转移支付要更多地和人口流动方向保持一致。

时代周报：在你看来，我国在教育投入上存在哪些具体问题？

陆铭：教育投入，首先是总量，其次是结构，接下来是空间布局。

总量上，我国教育投入占GDP的4%，已经达到国家制定的教育投入标准。但光看总量其实不够，结构上还存在很多问题。

一方面，教育投入不均衡。教育投入在地方政府层面占比非常高，在人口流动的趋势里，就会出现人口流入地的地方政府，不太愿意为新增外来人口的教育需求增加教育投入，外来人口教育需求供给不足。

至于中央层面的教育投入，主要以相关的财政转移支付进行，主要投到了欠发达地区。但人口已经客观流动起来了，这就出现了中央层面的教育财政转移支付，跟人口流动趋势不匹配的问题。现在已经明确提出，公共服务资源要按照常住人口进行配置，有望逐渐解决这个问题。

另一方面，学前教育投入相对不足。最近，在配套三孩政策的意见里，中央指出，要多方力量增加托育服务供给，我认为这个趋势是对的。

再到空间布局上。一方面，城市和城市之间的教育投入差距非常大。我国的教育投入跟GDP挂钩，地方教育投入跟地方GDP挂钩，所以相对来讲，发达地区的教育投入资源相对充分。尤其当发达地区教育投入没有完全覆盖到外来人口需求的时候，相对负担较轻。但在欠发达地区，教育投入如果也跟当地的经济规模挂钩，压力大，主要靠转移支付。

但如果考虑到人口的流动，更严重的问题出现在发达地区的人口流入地区，和欠发达地区的人口流出地区，尤其是人口流出的农村地区之间。在人口流入地，大量流动人口的孩子没有办法接受均等化的教育资源，在城市内部产生数量庞大的流动儿童。如果考虑到未来将教育供给覆盖到外来常住人口，则反而是发达地区的教育支出压力巨大。

与此同时，在人口流出地，又存在着数量庞大的留守儿童。如果将夫妻双方其中一个外出打工，孩子就算作留守儿童的话，留守儿童的数量将远远超过民政部的统计。留守儿童接受的教育相对不好，家庭家长的照看也不够好。

公共服务应该顺应人口增长

时代周报：你建议，上海、北京、深圳等特大和超大城市加强对教育的投入和学校建设，提高外来人口子女在父母工作地上学的比率，尤其建议加强高中建设。为什么建议从特大和超大城市起步？

陆铭：随着外来人口市民化进程的推进，未来如果要将12年教育普及，进而转成义务教育，现在供求矛盾较大的，就是人口大量流入的特大和超大城市。随着时代的发展，特大和超大城市要把增加高中教育的投入尽快提到议程上来。否则当前的供求矛盾只会越来越大。

相反在一些中小城市，人口增长较慢，甚至有些地方出现人口负增长，在高中阶段教育普及过程中，这些中小城市的压力反而没有那么大。

时代周报：这是否会导致人口进一步往上海、北京这种特大城市流动？

陆铭：要分两面看：从公共服务均等化角度来讲，的确会促进外来人口市民化的进程，会让人口特别是已经在城市里成为常住人口的中青年外来人口的孩子，更多地成为随迁子女。同时有可能引起新一轮人口增量。

但从另外一个角度来讲，面临这样的趋势，难道不就是中国逐渐成为一个现代化的国家、实现公共服务按照人口配置的理想目标的一个路径和方向吗？至于人口集中所带来的趋势，政府能够做的事情，永远只能是公共服务顺应人口增长。

但同时，市场力量会有所调节。一方面，人口的集中，带来人口流入地区生产要素价格的上升，一些适应不了生产要素价格的企业外迁，最后使得这个城市出现就业岗位增长的天花板，制约人口增长。与此同时，大城市的生活成本更高，特别是房价更高的趋势，也会使得大量人口最终不一定留在特大和超大城市发展。对于政府来讲，通过行政力量能够做的事情，不是通过减少公共服务的投入去限制人口，而是应该增加公共服务去顺应常住人口的需求。

如果不着手解决公共服务的短缺，给城市带来的问题将是供给和需求之间越来越严重的矛盾。最后你会发现，人口增长在客观上仍然是一个趋势，但越来越多比例的人口在既有的制度之下，无法在城市里面享受平等的公共服务，这不是解决问题的办法。

时代周报：你指出，让在农村地区居住和生活的孩子跟随父母进城，一方面能够实现家庭的团聚，另一方面能够让更多的孩子在他父母工作和生活的地方接受教育，提高教育质量。考虑到生活和教育成本，很多农民工或许不会将孩子带到城市上学，这样是否会加剧教育的不均等性？如何保证教育的相对公平？

陆铭：如果将教育均等化作为一个政策目标，这是比较对象的问题。

现在在城市里存在大量流动儿童，不能享受均等化的教育资源。同时，在农村又存在大量留守儿童。相对于现在的状况，如果在城市增加教育投入，让孩子能跟父母一起进城享受教育服务，就能增加教育平等。

当然，等到政府的公共政策真正做到教育资源按常住人口配置，仍然会有一部分人口觉得，哪怕能让我的孩子在城市或者大城市里接受教育，我也不去。他会选择在中小城市甚至农村呆着。但那种状态是人的自由选择，比今天所出现的状况是更加均等的。对于留守在中小城市和农村地区的那些人口来说，政府再通过财政转移支付，为农村和中小城市的留守人群提供更多更好的公共服务包括教育，这才是促进均等化的根本路径。