原標題：一線城市應率先實現12年義務教育，陸銘：讓留守兒童進城上學

時代週報

落實“雙減”政策，北京出臺多項硬核舉措。

8月17日，北京市教委、人力社保局等單位共同舉行，介紹“雙減”措施和新學期工作重點等情況。

根據北京市教委新聞發言人李奕介紹，北京市的“雙減”目標爲校內校外雙向發力，穩妥推進，分步實施，確保學生過重作業負擔和校外培訓負擔、家庭教育支出和家長相應精力負擔於2021年底前有效減輕、兩年內成效顯著，人民羣衆教育滿意度明顯提升。

北京這樣的一線城市，無疑是中國教育內卷最嚴重的地方。從天價學區房到985名校再到好單位，父母爲孩子早早規劃好了一條通往上層社會的捷徑。但在上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授、教育部長江學者陸銘看來，瘋狂內卷的中國教育領域，還有更深層次的問題值得關注。

陸銘在接受時代週報記者專訪時認爲，中國要在“十四五”期間進入高收入國家行列，但公衆受教育水平跟部分發達國家相比仍存在較大差距。經濟合作發展組織的國家數據顯示，發達國家人均受教育年限已達到13-14年，而中國第七次人口普查數據顯示，中國勞動年齡人口平均受教育年限爲10年左右。

“經濟要持續發展，一定要持續提高人均受教育水平。其中一個大的問題，就是進一步普及12年教育，等條件成熟時，變成義務教育。”陸銘建議，特大和超大城市應加強對教育特別是高中教育的投入和學校建設，尤其要加強高中建設，提高外來人口子女在父母工作地上學的比率，以適應整個國家普及12年教育（包括職高）的趨勢。

教育投入應該跟着人口流動方向走

時代週報：你最初提出“普及12年義務教育”的思路是什麼？上海第七次人口普查數據反映出明顯的短板？

陸銘：其實不僅僅是上海，而是全國七普數據呈現的短板。也不僅僅是七普數據呈現出來的，而是若干年以來，中國經濟社會發展趨勢導致了問題的出現。

具體來講，中國老齡化和少子化已經出現長期趨勢。再具體到勞動年齡人口數量，早在2012年前後，已經開始進入負增長階段。社會各界的共識是，一定要積極應對人口老齡化和少子化，否則會對經濟社會發展產生負面影響。

關鍵是怎麼應對這些問題。有兩點十分重要：第一，城市化。人口跨地區流動的趨勢已經出現，農村人口向城市集中、中小城市向大城市集中、內陸地區向沿海集中。人口跨地區配置，能夠提高勞動資源利用率，延長人口紅利；第二，教育水平的提高，能夠延長人力資源的質量，從數量紅利轉化爲質量紅利。

從趨勢上來講，中國的城市化率在提高，人均受教育年限也在提高。但我認爲，潛力還沒有充分釋放出來，當前仍然存在阻礙城市化進程、阻礙教育水平提高的體制和制度性障礙，比如戶籍制度、農村土地制度。

經濟要持續發展，一定要持續提高人均受教育水平。其中一個大的問題，就是要把12年教育進一步普及，等條件成熟時，可以變成義務教育。地方政府和社會民衆都應把完成高中階段的教育作爲自己的責任，才能最終解決這個問題。

時代週報：如果普及12年義務教育，政府如何支出？對地方來說，這是很大一筆開支。

陸銘：普及12年義務教育，的確會帶來大量的地方政府支出，但現在高中階段教育的毛入學率並不低，而且還在不斷提高。普及12年義務教育並不是從0到1、從沒有到有的突變，而是一個漸變過程。

在這個過程中，有好多事情可以做。第一，隨着經濟發展，地方政府擁有的資源增長，在邊際上增加的投入更多偏向教育；第二，調整政府支出結構，特別是在經濟相對比較發達的地區，基礎設施和城市開發建設在硬件上的投入相對已經較好，政府投入更加應該偏向軟件方面，其中就包括教育。

第三，多方資源投入。加大投入，不一定單靠地方政府一方力量，多方特別是民間資金要加大投入。只要在思想上更加解放，允許民間辦學，一些教育的投入可以由民間資金而非政府公共資金投入，多元投入總比投入不足好。政府需要負責的，就是對包括公辦教育、民辦教育在內的所有教育提供主體進行內容和質量監管。隨着中國開放程度的提高，對於國際學校的需求也會增加，有些教育投入主體還可以是國際學校，通過國際辦學合作加大投入。

第四，中央財政加大教育投入，應更多跟人口流動方向相一致。未來隨着人口流動趨勢進一步加強，將會有越來越多農村戶籍的孩子在父母工作和生活的地方接受教育。這時教育資源比較緊缺，投入壓力比較大的是那些人口流入數量特別大的發達地區，尤其是發達地區的特大和超大城市。中財的財政轉移支付要更多地和人口流動方向保持一致。

時代週報：在你看來，我國在教育投入上存在哪些具體問題？

陸銘：教育投入，首先是總量，其次是結構，接下來是空間佈局。

總量上，我國教育投入佔GDP的4%，已經達到國家制定的教育投入標準。但光看總量其實不夠，結構上還存在很多問題。

一方面，教育投入不均衡。教育投入在地方政府層面佔比非常高，在人口流動的趨勢裏，就會出現人口流入地的地方政府，不太願意爲新增外來人口的教育需求增加教育投入，外來人口教育需求供給不足。

至於中央層面的教育投入，主要以相關的財政轉移支付進行，主要投到了欠發達地區。但人口已經客觀流動起來了，這就出現了中央層面的教育財政轉移支付，跟人口流動趨勢不匹配的問題。現在已經明確提出，公共服務資源要按照常住人口進行配置，有望逐漸解決這個問題。

另一方面，學前教育投入相對不足。最近，在配套三孩政策的意見裏，中央指出，要多方力量增加托育服務供給，我認爲這個趨勢是對的。

再到空間佈局上。一方面，城市和城市之間的教育投入差距非常大。我國的教育投入跟GDP掛鉤，地方教育投入跟地方GDP掛鉤，所以相對來講，發達地區的教育投入資源相對充分。尤其當發達地區教育投入沒有完全覆蓋到外來人口需求的時候，相對負擔較輕。但在欠發達地區，教育投入如果也跟當地的經濟規模掛鉤，壓力大，主要靠轉移支付。

但如果考慮到人口的流動，更嚴重的問題出現在發達地區的人口流入地區，和欠發達地區的人口流出地區，尤其是人口流出的農村地區之間。在人口流入地，大量流動人口的孩子沒有辦法接受均等化的教育資源，在城市內部產生數量龐大的流動兒童。如果考慮到未來將教育供給覆蓋到外來常住人口，則反而是發達地區的教育支出壓力巨大。

與此同時，在人口流出地，又存在着數量龐大的留守兒童。如果將夫妻雙方其中一個外出打工，孩子就算作留守兒童的話，留守兒童的數量將遠遠超過民政部的統計。留守兒童接受的教育相對不好，家庭家長的照看也不夠好。

公共服務應該順應人口增長

時代週報：你建議，上海、北京、深圳等特大和超大城市加強對教育的投入和學校建設，提高外來人口子女在父母工作地上學的比率，尤其建議加強高中建設。爲什麼建議從特大和超大城市起步？

陸銘：隨着外來人口市民化進程的推進，未來如果要將12年教育普及，進而轉成義務教育，現在供求矛盾較大的，就是人口大量流入的特大和超大城市。隨着時代的發展，特大和超大城市要把增加高中教育的投入儘快提到議程上來。否則當前的供求矛盾只會越來越大。

相反在一些中小城市，人口增長較慢，甚至有些地方出現人口負增長，在高中階段教育普及過程中，這些中小城市的壓力反而沒有那麼大。

時代週報：這是否會導致人口進一步往上海、北京這種特大城市流動？

陸銘：要分兩面看：從公共服務均等化角度來講，的確會促進外來人口市民化的進程，會讓人口特別是已經在城市裏成爲常住人口的中青年外來人口的孩子，更多地成爲隨遷子女。同時有可能引起新一輪人口增量。

但從另外一個角度來講，面臨這樣的趨勢，難道不就是中國逐漸成爲一個現代化的國家、實現公共服務按照人口配置的理想目標的一個路徑和方向嗎？至於人口集中所帶來的趨勢，政府能夠做的事情，永遠只能是公共服務順應人口增長。

但同時，市場力量會有所調節。一方面，人口的集中，帶來人口流入地區生產要素價格的上升，一些適應不了生產要素價格的企業外遷，最後使得這個城市出現就業崗位增長的天花板，制約人口增長。與此同時，大城市的生活成本更高，特別是房價更高的趨勢，也會使得大量人口最終不一定留在特大和超大城市發展。對於政府來講，通過行政力量能夠做的事情，不是通過減少公共服務的投入去限制人口，而是應該增加公共服務去順應常住人口的需求。

如果不着手解決公共服務的短缺，給城市帶來的問題將是供給和需求之間越來越嚴重的矛盾。最後你會發現，人口增長在客觀上仍然是一個趨勢，但越來越多比例的人口在既有的制度之下，無法在城市裏面享受平等的公共服務，這不是解決問題的辦法。

時代週報：你指出，讓在農村地區居住和生活的孩子跟隨父母進城，一方面能夠實現家庭的團聚，另一方面能夠讓更多的孩子在他父母工作和生活的地方接受教育，提高教育質量。考慮到生活和教育成本，很多農民工或許不會將孩子帶到城市上學，這樣是否會加劇教育的不均等性？如何保證教育的相對公平？

陸銘：如果將教育均等化作爲一個政策目標，這是比較對象的問題。

現在在城市裏存在大量流動兒童，不能享受均等化的教育資源。同時，在農村又存在大量留守兒童。相對於現在的狀況，如果在城市增加教育投入，讓孩子能跟父母一起進城享受教育服務，就能增加教育平等。

當然，等到政府的公共政策真正做到教育資源按常住人口配置，仍然會有一部分人口覺得，哪怕能讓我的孩子在城市或者大城市裏接受教育，我也不去。他會選擇在中小城市甚至農村待著。但那種狀態是人的自由選擇，比今天所出現的狀況是更加均等的。對於留守在中小城市和農村地區的那些人口來說，政府再通過財政轉移支付，爲農村和中小城市的留守人羣提供更多更好的公共服務包括教育，這纔是促進均等化的根本路徑。