每經記者 江然 黃名揚    每經編輯 劉豔美    

河北邯鄲13歲初中生遭同學殺害案引發輿論廣泛關注。值得注意的是，案件中三名嫌疑人與被害人均爲留守兒童。這讓留守兒童的成長教育問題，再次進入大衆視野。

過去40多年間，我國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。但與此同時，我國戶籍制度改革採取漸進方式推進，二者節奏並未完全同步。一個巨大的“缺口”由此出現，2023年，我國常住人口城鎮化率達到66.2%，按戶籍人口計算則是47%，二者相差19個百分點。

新華社圖

在這道城鎮化“鴻溝”中，留守兒童羣體隨之而生。有數據顯示，由於教育等城市公共服務在常住人口與戶籍人口間分配不均，加之大城市生活成本過高等原因，我國仍有超1500萬義務教育階段的農村留守兒童與父母長期分離。

根據《“十四五”新型城鎮化實施方案》，到2025年全國戶籍人口城鎮化率將明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。

眼下，從大中城市紛紛放開放寬落戶限制，到新一輪新型城鎮化重點聚焦縣城，再到加快推進保障性住房建設等，無疑都在朝着縮小“鴻溝”的差距努力。

這些措施又能在多大程度上解決留守兒童之痛？

上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘長期關注外來人口隨遷子女就學等問題。他在接受城市進化論專訪時談到，無論是從中國當前情況，還是從世界經驗來看，少數地區人口持續集中的空間集聚趨勢，不會因爲一些政策的力量而發生根本性扭轉。

在此背景下，陸銘認爲，公共服務配置問題，仍是留守兒童問題產生的主導因素，因此加強學校供應，應成爲一個無需爭議的政策方向。同時，因地制宜發展縣城產業，充分考慮人口覆蓋範圍、可負擔性等因素的保障房建設，也將有利於解決留守兒童問題。

公共服務空間錯配，是產生留守兒童問題主因

城市進化論：消除留守兒童與父母分離難題，儘可能避免邯鄲初中生遇害這類悲劇再次發生，已經到了非常迫切的時候。我們首先要明確的是，這些問題是如何產生的？

陸銘：留守兒童問題的產生，簡而言之，是因爲在我國各地區之間形成了規模龐大的流動人口。

這些流動人口，往往是經濟相對欠發達地區的農村人口，向着經濟相對發達地區的城市流動，尤其是流向大城市。但在大城市，他們的孩子不能順利入學，這主要是幾個原因導致的。

我國長期以來沒有根據常住人口來配置公共服務。公共服務的配置，特別是在教育等公共服務上，往往都是按照戶籍人口來配置的。因爲教育的供給主要依賴於地方財政，尤其是人口流入地的地方政府，承擔了提供公共服務的主要財政支出。這樣一來，就會有一種認識，認爲外來人口的子女教育是地方的財政負擔。曾經，個別大城市控制人口時，還嚴格控制一些爲外來人口子女提供教育的學校。這就導致在外來人口集聚的城市，特別是大城市，長期存在學校不足、學位不足的問題。

第二是觀念問題。在一些大城市本地人看來，如果外來人口的子女在本地就學，會搶佔本地公共資源。但很多人都忽視了一點，就是外來人口在當地就業，爲城市經濟和社會發展作出了巨大貢獻，很多人還繳納了社保。按道理來講，他們就應該平等地享受公共服務。

另一個原因是居住成本。在大城市，以住房價格或租金爲代表的居住成本相對較高，若外來人口把自己的孩子帶在身邊上學，會增加家庭整體的生活成本。同時考慮到時間成本——很多外來人口在本地工作非常忙，沒有時間和能力來照看孩子。在這些因素的作用之下，就形成了龐大的留守兒童羣體。

城市進化論：你認爲上述因素中，哪一個是主因？

陸銘：以上所有原因中，我認爲第一個是主導因素。即便存在少數外來人口因爲生活成本等原因把孩子留在老家，但對於那些願意把孩子帶在身邊的家長來講，首先還是應該爲他們提供均等化的公共服務，讓他們的孩子儘可能進入公辦學校就讀。

同時在住房方面，如果政府能加大公租房、廉租房的供應，也可以有效緩解這部分羣體在城市的居住成本。這樣一來，即便我們不能完全消除留守兒童問題，至少也能夠儘量減少。

加強人口流入地學校供應，鼓勵社會力量參與

城市進化論：我們也看到，過去兩年越來越多的城市正在放開放寬落戶限制。爲何留守兒童問題仍然存在？有媒體報道，2023年我國義務教育階段農村留守兒童仍有1550.56萬人。

陸銘：關於農村義務教育階段留守兒童到底有多少，目前也存在統計口徑不同的情況。比如父母只有一方不在身邊，算不算留守兒童？絕大多數學者認爲，這也應該算作留守兒童，因爲事實上這樣的孩子處在單親狀態；另外，現在隨着經濟和社會發展的水平明顯提高，農村戶籍的孩子在留守時，可能並非留在農村老家，而是留守在老家的縣城。

還有一種新的情況，就是一些城鎮戶籍人口在跨地區流動時，雖然是城鎮戶籍，但他是外地戶籍，這樣家庭的孩子在人口流入地，可能同樣沒辦法平等地進入公辦學校，也會導致一些城鎮戶籍兒童留守。這些羣體同樣值得我們關注。

至今留守兒童仍然大量存在，主要是因爲即使落戶限制放開，但人口流入地仍然存在學校不足的問題。增加學校學位供應，並不是一夜之間就可以完成的事。

在人口流入較多的城市，特別是現在的大城市，普遍採用的是積分入學（落戶）制。而在積分制度裏，一個非常重要的打分標準是外來人口的教育水平。這個門檻讓大量教育水平不高的人落戶可能性較低，相應地也會影響子女在本地入學的條件，這就導致了前面說的問題。

加上之前有一些大城市，把原本存在的民辦學校大量關閉，導致學校總體供應更加不足。雖然現在這個趨勢正在扭轉，一些城市也在大量建設學校，但供給與潛在需求仍然差距巨大。

城市進化論：那我們眼下能做些什麼來解決這些問題？

陸銘：借這個機會，我要大力呼籲，針對人口流入多的地方，要認清外來人口持續流入、保持增長這個趨勢。即便外來人口數量暫時保持穩定，要解決存量外來人口子女就學的問題，也應大量建設學校。因此加強學校的供應，應該成爲一個無需爭議的政策方向。

具體到資金投入方面，我認爲地方政府一方面要更加重視外來人口子女的教育，邊際增量的財政投入要傾斜到學校建設上。同時，中央層面對於教育相關的財政轉移支付，也要更多地跟隨人口流動方向去配置，而不要像過去將很多資源配置在外來人口的戶籍地，即人口流出地。這一點上，目前已有所改變。

城市進化論：加強學校供應除了依靠城市自身，還有哪些力量能參與進來？以及哪些制度應該調整？

陸銘：這是我另外一個呼籲，要考慮社會力量。比如一些大型企業是有資金的，一些企業家也願意投入教育事業，一些外來人口羣體有意願自己籌資建學校。我認爲應該放寬對這些領域的限制，鼓勵各種社會資金參與到辦學裏來。

政府方面只需提供教育內容和質量的考評、指導，不遺餘力地增加教育供給的總量。等到當地政府財力充足時，再逐步對這些民辦學校提供支持。過渡期時，完全可以允許民辦公助、純民辦等多種形式，共同提供基礎教育。

另外值得一提的是高考制度。我認爲未來高考更應走向“全國一張卷子”。現在地方高校的數量，仍與本地高考錄取人數密切相關。未來，建議中央財政出資的學校能更多地把錄取名額，向全國其他省份傾斜。如果做不到這一點，義務教育的問題就會延伸到高中階段教育上。一些外來人口子女沒有辦法在人口流入地的高中接受教育、參加當地高考，家長就會選擇在初中階段，甚至小學高年級把孩子送回老家讀書，讓子女在老家銜接上高中階段的教育和高考。

所以要解決留守兒童的問題，這個障礙也要慢慢移除。我認爲可以採取一種漸進的方式，逐步擴大異地高考的名額，最終過渡到全國高考一張卷子。

縣城發展並非“齊步走” 要看區位條件和產業發展可能性

城市進化論：此前，《國家新型城鎮化規劃（2021~2035年）》已印發。新型城鎮化的亮點之一是以縣城爲重要載體的城鎮化建設。您認爲未來要解決留守兒童問題，縣城將扮演怎樣的角色？

陸銘：關於縣城的發展，我認爲一定要破除一個觀念——以爲全國縣城是“齊步走”的。事實上並非如此。

中國縣城是一個差異非常大的概念。比如最大的縣城崑山，人口超過200萬；而最小的縣城，人口只有8000人。有的縣城在沿江、沿海地區，接近於大城市，人口是增長的，也有相應的產業落地；而另外一些縣城，有的遠離沿海，地處內陸，有的在山區，自然條件惡劣，沒辦法集聚製造業或大規模發展服務業。有的縣城出現人口負增長，有的地方就算人口還有微弱增長，也主要是增長在縣城城區。

這樣一來，所謂縣城的發展，就是一個自然地理和經濟地理的問題，要看它的區位條件和產業發展可能性。換句話說，人口之所以持續向大城市，包括大城市附近郊區的縣城及鄰近的中小城市集中，就是因爲人口從沒有產業和就業機會的較偏遠地區，流向了有產業、有就業機會的地區。

所以我們今天所講的留守兒童，實際上就是其父母在人口能夠保持正增長的地區工作。從這個角度看，如果籠統地認爲能夠通過發展縣城來解決這個問題，實際上是“空中樓閣”。

城市進化論：發展縣城要因地制宜，是否就能扭轉人口向大城市集中的空間集聚趨勢？

陸銘：我強調區位的重要性，並不是說那些相對欠發達地區的縣城就沒什麼可做了。有些縣城有自己的條件發展大農業，有些有條件發展周邊的旅遊業或自然資源產業，有些地方能發展基於當地資源的一些製造業——這些都是有空間的。

從國家政策角度來講，要讓縣城因地制宜發展當地產業。但也要看到，如果這些地方產業增長的空間有限，那麼人口從當地流出仍將是長期的趨勢。

這個道理並不複雜。因爲人在決定自己是否遷移時，永遠會去對比的都是老家的就業、收入機會和另外一個地方的就業機會、收入增長空間。如果發展老家的縣城可以帶來更多的就業機會，那麼有些人會留在老家就業，但是從個體角度來講，如果其他地方就業機會和收入增長空間更大，當然也要考慮人口流入地的生活成本，那麼綜合來看，他仍然有可能到就業機會和收入增長空間更大的地方去。

這樣一來，由於經濟發展，不管是從中國當前情況，還是從世界經驗來看，少數地區人口持續集中的空間集聚趨勢，就會是現代化發展過程中長期存在的趨勢。它不會因爲一些政策的力量而得到根本性扭轉。

適當增加中心城區保障房供給 提高供需匹配度

城市進化論：今年的政府工作報告已明確，2024年將加大保障性住房建設和供給。在您看來，保障房供給增加是否有助於解決留守兒童等問題？保障房供給又如何真正惠及進城務工人員？

陸銘：總體而言，保障房建設和城中村改造當然可以提供更多居住空間，給收入相對較低的外來人口提供更多居住條件，但我仍然認爲，這裏面有幾個問題是需要注意的。

第一是覆蓋範圍。現在很多地方建設的保障房，在覆蓋範圍上較傾向於成建制的企業，如製造業企業的員工，最近也延伸到一些依靠平臺工作的員工，如外賣騎手。但實際上，外來人口中有不少是靈活就業，沒有明確的僱主。等未來保障房進一步增加時，我認爲城市應實施按照個體實際收入進行保障房配置的政策，而不是按照一個人是靈活就業、有明確僱主或在某個平臺上工作進行資格區分。

第二是可負擔性。給外來人口新建保障房是好的，儘量給他們提供好的條件也是對的，但我們要進一步重視“什麼是適當的好條件”。任何保障房建設，它的投入最後都會轉化爲價格。即便有政府補貼，最後的租金也不可能跟建設成本、管理成本差別太大。一些不匹配的投入，比如一些保障房建了健身房，但外來羣體實際利用率可能很低，那這些建設成本最後都會附加在租金上。所以可負擔性是一個必須要考慮的問題，要充分考慮外來人口的支付能力。

第三就是區位條件。保障房建設通常被認爲是提供給低收入人羣的一種住房，因此供給者往往會認爲其位置要遠離中心城區、建在郊區，因爲地價較便宜。但問題是，大城市外來人口從事的更多是服務業，大量工作崗位在中心城區。這就存在需求者就業地點與保障房供給地點之間空間錯配的問題。所以，我認爲應適當考慮在中心城區增加保障房供給，避免建好的保障房沒有需求，或者有人住但需要長途通勤，增加城市擁堵。

第四就是保障房的供給形式。現在我們仍採取政府大量新建保障房的做法，但我呼籲政府管理部門可以考慮多種靈活供給方式的組合，比如以住房券的形式發放給相關人口，該方式可以增加租房人羣的選擇性，同時降低管理成本，提高供給和需求的匹配度，兼顧公平和效率。對於解決留守兒童問題，也可以根據一個家庭子女的數量、年齡等因素，在提供保障房時有適當傾斜。如孩子跟自己共住時，相應租金在邊際上的增量可以有適當的政府補貼。