如何實現法治？如何建設法治國家，我們能夠達成的基本共識就是，前提要有法可依，而這個法必須是“良法”。只有“良法”，才能保障和體現人民的意志與利益，才能實現社會正義，只有“良法”，才能稱得上法治，才能成爲社會成員的信仰，才能實現善治。

從無法可依到有法可依，從有法可依到“良法之治”，這是對提高立法質量的必然要求，更是對實現善治的必然選擇。

“良法”、“惡法”的提法，始於亞里士多德。古希臘哲學家亞里士多德對法治有過這樣一個經典表述，“法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”“良法”與“惡法”的劃分，涉及到評價標準問題。每個人的正義觀、道德觀、法治觀不同，標準也就有所不同。比如，從正義的標準看，良法必須符合公正，符合社會的主流價值；從社會標準看，良法必須反映社會現狀、滿足社會需要；從規範標準看，良法設定的權利、義務、責任必須科學、合理，必須管用、好用。

良、惡、好、壞的標準，在西方的自然法學派與分析法學派之間曾經有過不同的爭論或表述。自然法學派認爲，法在本質上是客觀規律，二客觀規律是永恆不變的本性、自然性、社會性、理性，法律的效力來源於此，立法者制定的法律必須以客觀規律爲基礎，應當與之相符合、相一致，法的功能和目的是爲了實現公意和正義。

分析法學派則提出了一個與自然法學派完全對立的命題——“惡法亦法”。他們認爲，法律是中性的，是能爲經驗感知的，和價值無涉，不能從政治上、道德上對法進行評價，不存在什麼道義與不道義、良與惡的問題。法律是“主權者的命令”，不存在高於實在法之上的 “更高的法”，“嚴格意義的法”只有國家法、實在法，其他所謂的“法”，只有比喻意義，並不是真正意義上的法，即便是道德邪惡的法律，儘管人們憎惡和反對，同樣具有強制力。

自然法學派中蘊含的自然法觀念和人本主義精神，有其重要價值。但自然法學派注重從抽象的意義上談論法律，缺少對現實的關注， 沒有可操作性，這是一種“美麗的誘惑”。分析法學派運用實證方法， 否定了不可捉摸、虛無縹緲的“自然法”的存在，它將評價法律好壞的標準、重心，從法律的外部轉移到法律的內部，有其重要意義。但是法律如果一旦割斷了與道義的關聯，僅作形而下的理解，法律的意義必將大爲遜色，一旦沒有良、惡的標準，脫離了良、惡的判斷，“理性”的面紗被撕去，法律前景就極爲可悲和可怕。

“惡法”，無助於人們培養對法律的感情，法律一旦失去了良善的源頭，失去了它的神聖性，拋開了人類至高的正義、道德，就可能變成一套單調、死板、枯燥和毫無生機的抽象的法律概念和範疇的堆砌，而使法律的意義和價值趨於枯竭，抹煞“良法”與“惡法”的本質區別，極容易導致法律工具論的發達，甚至出現專制與暴政。

那麼，什麼樣的法律纔是“良法”呢？

一、實質上的良法

法律是意志的體現，但這個意志，絕不是立法者的任性或主觀臆斷，更不是對事物的片面認識或任意妄爲。立法是立規矩，定方圓。立法者所表達的意志必須符合大多數人的意願，必須體現最廣大人民的意志，它所保護的也必須是多數人的利益、公共的利益。否則，誰遵守這樣的法律呢？

因此，良法必須符合“以人爲本”的標準，體現以人爲本的思想， 恪守立法爲民的理念，讓法律真正爲民服務。只有反映人民意志，保障人民權利，得到人民擁護的法，纔是良法，那些保護地方利益、部門利益或某一集團利益的法律，不能稱爲良法，只能算是披上了一件法的“華麗外衣”罷了。

同時，我們所說的良法，必須符合社會發展的客觀規律。通常情況下，人們總是按照一定的客觀規律行事並解決問題，倘若法律與客觀規律不符，必然不利於人們對法律的遵守，更不利於問題的解決， 甚至還會造成災難性後果。一般來說，只要是符合人類理性，符合客觀規律，順應時代發展潮流的法，就是良法；能夠符合人性，講究人道，體恤人情，尊重人格，具有正義性、正當性、合理性的法就是良法。具體說來：

（一）維護公正。“法乃公平正義之術”，正義是法的實質和宗旨，沒有正義就沒有法律，立法的根本價值就是追求公平正義，一切立法者應該是公平正義的追求者、捍衛者、詮釋者。

（二）保障平等。立法必須賦予每一個社會成員沒有差別的、平等的權利和義務，維護社會成員在法律地位上的平等，對所有社會成員的生命、人身、財產加以平等保護，不容侵犯。

（三）保證自由。立法必須爲全體公民提供法律範圍內允許的最大自由，以最合理的義務約束每個人的行爲，保證每個人在其中享有最充分的自由。

（四）促進效率。立法必須保證全體公民最大限度地謀取利益， 促使社會生產要素得到合理配置，確保人們在根據法的規則進行利益交往活動或訴訟活動時，能夠簡便、快捷、省時、省力。

二、形式上的良法

法律是社會控制的手段，它通過調整社會關係，引導人們的行爲，建立良好秩序，促進社會進步。沒有形式和外殼，法律就無法承載和實現其應有的功能。

（一）體系上：上下性與左右性協調統一。

不同法律之間或不同法律條文之間構成一個邏輯嚴謹的整體， 不能互相矛盾和衝突。同一層次的法律之間以及一部法律內部原則、規則之間，也必須協調一致，符合法在邏輯上的結構和順序。自相矛盾、相互打架的法律，不僅會使人們無所適從，而且嚴重損害法律的權威。

（二）內容上：確定性與靈活性兼顧。

立法不是指向特定的人和特定的行爲，不是爲特定人進行專門立法，法規對主體的規定具有普遍性，對人的行爲規定具有普遍性。清楚、準確、明白的法律，纔能有效指引公民及政府的行爲。法規設定的條件、權利義務的內容，違反規定的處理和責任等等，必須語義清楚、含義明確，儘可能排除其含混性、模糊性及籠統性，防止出現任意妄爲和自由裁量的情形，以維護法規的“可預測性”或“形式理性”，才能讓民衆能夠根據法律的規定，指引、預測和評判自己的行爲。

（三）語言上：規範性與通俗性並舉。

立法語言要具有規範性，體現出準確、肯定、規範、嚴謹的語言風格，即用清楚、具體、沒有歧義的語言文字來表述法律專業的權利、 義務以及法律責任等內容，同時，還要平易通俗，使用的文字平實樸素、明白易懂，接地氣。

（四）程序上：公開性與穩定性並重。

法只有被公佈，才能被人們知曉，也只有被公開，才能被人們遵從。民主立法，就是把公正、公平、公開原則貫穿於立法的全過程， 使立法過程成爲民主的過程、公開的過程。敞開門戶，有廣泛的公民參與，充分聽取和彙集各方面意見和智慧，最大限度地尊重和體現民衆的合理要求，纔有可能制定出良法，沒有民意基礎，必定是惡法， 閉門造車，必定搞不出良法。同時，所立之法還保持相應的穩定性， 而不能朝令夕改，生命短暫的法，反覆修改的法，不能算是良法。

總之，實質上的良法，是衡定法律的內在標準或根本標準，而形式上的良法，則是衡定法律的外在標準或形式標準。實現善治，除了具備規則、邏輯體系的一致性、完整性的“形”之外，還應當具有正當性、合理性的“神”，“形”、“神”兼具的法纔是良法，才能真正實現善治。

三、立良法：立法者的使命

立法的出現，是人類法律文明發展史上最重要的里程碑，它的出現是同火的發現和火藥的發明一樣，是人類最偉大、最重要的發明， 在人類的歷史發展長河中，立法是國家主權存在的標誌，立法是人類理性進步的標誌。

誰是立法者？立法者應具備什麼素質、能力、智慧，才能立法？ 立法者應當養育什麼稟賦、操守、心性，才能立出良法？立法者所立之法是否給人類帶來真正的善治？這類問題的追問，關乎着法治的成敗。

洪仁玕在《資政新篇》中這樣說過“蓋用人不當，適足以壞法； 設法不當，適足以害人，可不慎哉！”偉大的思想家盧梭也這麼說， “立法者在一切方面都是國家中的非凡人物”，他應該是“一個發明機器的工程師”，“要爲人類制定法律，簡直是需要神明。”密爾是這麼認爲的“幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要的不僅有經驗和受過訓練，而且通過長期而辛勤的研究訓練有素的人去做，法律的每個條款，必須在準確而富有遠見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定”。

我們有千百條理由，可以把“立法者”看成是法律人中最了不起的最偉大的“非凡人物”。法律體系立體、豐富、龐雜，既存在於理性之中，存在於制度之中，也存在於規範之中，文字之中，法律既表現爲一種法典，更體現着一種價值，它既是一種專業化、職業化的程序，更是一種深植於民族和社會之中的一種“活”的規則，它既是規制人類行爲的國家意志的體現，也是來自於社會民衆的意志表達及生活方式。

因此。在法治建設的各個環節中，立法是第一個環節，是第一道關口。國家機器啓動的第一步，要靠立法，執法的效果如何，要取決於立法，評價法律的好壞，也要看立法，沒有高素質的立法隊伍是難以保證的。好比如果沒有羅馬法學家精深的學問和淵博的法律知識就不可能有羅馬法的問世與流傳千古，沒有拿破崙皇帝的遠見以及對法律事業的推動也就難以產生經典性的《法國民法典》。

可以這麼說，“立法”是用規範的語言，系統地表達已經存在的規律，是一套對法的認識、解釋或揭示，是對關於何爲權利與何爲義務的命題，是對應該、必須、可以的行爲規制，是“立法人”精心設計出的關於法、權利、義務、責任的概念、術語和體系。還可以這麼理解，法律不是被“立”出來的，而是被“發現”的，法律僅僅是被“立法者”認識到的法律，是立法者概括、提升、歸納到了的規律， 是立法者有意識、有目的反覆思考的成品。

顯然，由“立法者”所立的法，只能接近“道”、接近“規律”， 還不能等同或代替規律，由人進行的立法，無論如何智慧，其侷限性是明顯的、必然的。 其一，對法的表述、揭示會受到立法者認知背景的影響，因而會帶有主觀性；其二，所表達、揭示的法律是高度抽象 的語言，語言無法涵蓋一切，抽象的語言與真實的社會總是存在距離、偏差；其三，因語言的侷限、缺陷，對法律的表達，不可能做到完整、完美，頂多只能是被立法者認識到的哪一部分。

由此，在立法過程中，必然充滿着“立法者”的各種爭吵、妥協、平衡和折衷。它不僅要通過文字肯定、具體、明確地規定其所要確立的規範，還要用精準、恰當的語言字斟句酌地表達其思想和內容。由“立法者”所立之法不是簡單枯燥的條文堆積，而是知識、經驗和智力高度集中的一件社會產品，這個產品要被民衆接受、認同或消費， 其背後，凝集着“立法者”的聲音、心血和努力。

總之，法律作爲治國重器，無法，不能治國，無良法，治不了國。如果把立法比喻爲“源”，那麼，執法、司法、守法則是“流”，“源” 正，才能“流”清，離開了立法，執法、司法、守法就成了無源之水、無本之木。法治，不僅是規則之治，而必須是良法之治，“良”不僅是道德層面的善良，而且也應該是價值層面、功能層面的優良。立法是一門科學，也是一門技藝，立法者要像醫生一樣，追根究底地探究“病情”，爲人類開出合適的立法“藥方”。作爲一名立法者，要按照十八屆四中全會決議所倡導的精神去立法，“恪守以民爲本、立法爲民理念，貫徹社會主義核心價值觀”，“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。作爲一名立法者，應該有這個認識，更應該有這個使命。