2020中國反壟斷執法報告深度解讀
文／樊瑞
編輯／朱弢
2020年是中國反壟斷史上最爲關鍵的一年。年底開始，中央層面多次表態後，被學界稱爲“核武器”反壟斷開始爲更多公衆所知，進而開始發揮巨大威力，令一些平臺企業爲之變色。
2020年反壟斷有何值得關注的內容？9月3日，市場監管總局發佈 《中國反壟斷執法年度報告（2020）》（下稱《報告》），其中公佈2020年反壟斷執法十大典型案例。
這是自2018年機構改革後，市場監管總局發佈的第二份反壟斷執法年度報告。
那麼，這份長達267頁的《報告》中有何亮點值得關注？2020年反壟斷執法有何特點？下一步，反壟斷立法、執法將走向何方？深入研讀這份《報告》，可以從中看出執法機構關注重點，以及未來趨勢。
2020年，反壟斷分水嶺
《中國反壟斷執法年度報告（2019）》發佈於2020年12月25日，這是市場監管總局發佈的首份反壟斷執法年度報告。從時間上看，2020年度報告發布的時間比同期提前近4個月。此外，內容也有所擴充，較去年增加27頁。
浙江理工大學法學院院長、國務院反壟斷委員會專家組諮詢專家王健在接受《財經》E法採訪時表示，從國際上來說，發佈年度反壟斷執法報告是普遍做法，中國發布也是例行動作。他指出，發佈年度報告一方面有利於提高執法透明度，增強執法可預期性，促進反壟斷執法規範化、制度化建設；另一方面有利於宣傳反壟斷執法成效，營造行業公平競爭環境，推動地方反壟斷執法工作，貢獻反壟斷執法的中國方案。
中國社會科學院大學法學院副教授韓偉指出，市場監管總局公佈《報告》具有雙重意義。從國內來說，有利於提升中國反壟斷執法透明度，強化競爭倡導、培育競爭文化，對學術研究、企業合規建設也有益處。從國際來看，可提高中國反壟斷執法的國際影響力。
韓偉告訴《財經》E法，作爲全球反壟斷三大轄區之一，中國的反壟斷動態日漸受到世界關注，如何更好地向域外傳遞中國反壟斷執法信息，也爲中國執法部門所重視。此前，市場監管總局在2020年反壟斷綜述中便提到，發佈首部中英文版《中國反壟斷執法年度報告（2019）》，其旨在向世界傳遞中國的反壟斷聲音。
北京知識產權法研究會競爭法專業委員會副主任兼祕書長魏士廩表示，《報告》分析詳實，執法部門顯示更高的效率。此外，對互聯網、公用事業、醫藥行等八大行業單列一章，對典型案例的具體競爭狀況展開分析，顯示對重點行業的關注。
梳理中國的反壟斷歷史，《反壟斷法》在其生效的12年後，在2020年迎來重要節點。在中央多次表態後，在學界有“核武器”之稱的反壟斷開始爲更多公衆所瞭解，進而開始發揮巨大威力，讓諸多平臺企業爲之緊張。
2020年，中央對反壟斷提出新的要求，並在年底頻繁釋放信號。2020年10月29日，中共十九屆五中全會將公平競爭制度更加健全作爲“十四五”經濟社會發展重要目標，要求打破行業壟斷和地方保護，形成國民經濟良性循環；建設高標準市場體系，健全公平競爭審查機制，加強反壟斷執法，提升市場綜合監管能力。
這是中央第一次就反壟斷執法密集表態。
2020年11 月 30 日，習近平在中央政治局第二十五次集體學習時強調，要加快完善相關法律法規，統籌推進反壟斷法修訂工作；要統籌做好知識產權保護、反壟斷、公平競爭審查等工作，促進創新要素自主有序流動、高效配置；要完善知識產權反壟斷、公平競爭相關法律法規和政策措施，形成正當有力的制約手段。
2020年12 月 11 日，中共中央政治局召開會議，要求強化反壟斷和防止資本無序擴張。五天後的中央經濟工作會議明確將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列爲 2021 年八項重點任務之一，強調反壟斷、反不正當競爭是完善社會主義市場經濟體制、推動高質量發展的內在要求;要完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規範;要加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷和不正當競爭行爲。
強化反壟斷成爲國家意志，在此背景下，相關責任部門不斷推進反壟斷執法、立法和司法進度。
增強經營者集中審查
具有重要意義的2020年，反壟斷執法成果幾何？
“見證反壟斷工作開闢新局面、邁上新臺階”是《報告》的總結。《報告》指出，通過深化民生領域反壟斷執法，着力穩預期、促發展、保民生;持續完善反壟斷法律體系，提速加力公平競爭制度建設，着力爲經濟高質量發展提供製度保障；推進競爭領域制度型開放，積極參與全球競爭治理，着力營造高水平對外開放的競爭環境；規範平臺經濟競爭秩序，樹立反壟斷執法權威，着力推動建設高標準市場體系，開創反壟斷工作新局面。
《報告》顯示，2020年壟斷案件結案 109 件，罰沒金額 4.5億元；收到經營者集中申報520件，立案485件，審結473件。
跟2019年相比，可以看到執法力度大爲增強。2019 年共立案調查壟斷案件 103 件，結案46 件，罰沒金額 3.2億元。收到經營者集中申報503件，立案462件，審結465件。
值得注意的是，經營者集中案件在2020年的反壟斷執法實踐中佔有相當大的比例，立案和審結數量分別增長 5% 和 1.7%，平均立案和審結時間分別縮短 27% 和 14.5%，接受企業、公衆電話諮詢 3800 餘次。
與經營者集中案相比，其他反壟斷執法案件數量較少。其中，立案調查壟斷協議案件20 件，濫用市場支配地位案件18件，濫用行政權力排除、限制競爭案件98件。
爲什麼查處的濫用市場支配的案件並不多？韓偉向《財經》E法解釋，一方面，除了執法部門的主動調查，反壟斷執法案件數量還取決於投訴舉報的情況；另一方面，由於濫用市場支配地位案件對主體有特殊要求，在特定市場中擁有市場支配地位的主體畢竟數量有限，因此這一類案件數量在各國都不會太多。此外，濫用市場支配地位類案件往往繞不開相關市場界定以及支配地位認定等環節，分析難度對實際立案的數量也會產生一定影響。
韓偉指出，由於當事人中受損的一方面臨很重的舉證負擔，因此在一些存在規則競合的案件中，當事人可能選擇適用《反不正當競爭法》。
《報告》稱，在2020年，依法查處阿里收購銀泰商業股權等3起平臺企業未依法申報經營者集中案件，對阿里實施“二選一”行爲涉嫌壟斷案立案調查，樹起反壟斷執法權威。切實加強線上經濟和規範社區團購秩序行政指導，引導企業依法合規經營，促進平臺經濟規範有序創新健康發展。
其中，阿里收購銀泰和騰訊控股的閱文集團收購新麗傳媒案，均成爲2020年反壟斷執法十大典型案例。兩起案件在併購前均未向市場監管總局申報，構成未依法申報違法實施的經營者集中，但不具有排除、限制競爭的效果，市場監管總局對阿里和閱文分別處於50萬元罰款。
這是反壟斷執法十大典型案例首次納入未依法申報經營者集中的處罰案件，昭勝律師事務所（年利達中國聯營夥伴）合夥人廖曦認爲，這反映了過去一年市場監管總局加大對未依法申報經營者集中，特別是互聯網領域未依法申報違法行爲的查處力度。
反壟斷並不只針平臺經濟
《報告》強調，要加強執法，尤其是在平臺經濟領域濫用市場支配地位行爲。
《報告》具體指出，當前平臺經濟領域“二選一”等限制競爭行爲，破壞行業競爭秩序，損害消費者利益，阻礙創新，社會各方面反映強烈。互聯網超級平臺掌控平臺規則、技術手段、數據和算法，佔據較高市場份額，通過併購投資和限制競爭行爲控制流量和生態，引發各界關於平臺壟斷的普遍擔憂。
《報告》指出，市場監管總局加強平臺經濟領域反壟斷執法，着力規範平臺經濟競爭秩序。2020年12月，市場監管總局根據舉報，在前期覈查研究的基礎上，對阿里實施“二選一”等涉嫌壟斷行爲立案調查。在此基礎上，2021年2月，國務院反壟斷委員會發布《關於平臺經濟領域的反壟斷指南》，進一步明確平臺經濟領域濫用市場支配地位案件反壟斷執法的原則，明確 “二選一”“大數據殺熟”等行爲可能構成濫用市場支配地位行爲。
廖曦表示，2020年的十大典型案例類型全面，其中橫向壟斷協議案件2起，濫用市場支配地位案件2起，經營者集中審查案件2起，對未依法申報經營者集中的處罰案件2起，濫用行政權力排除、限制競爭案件2起。
從2020年年底開始，對平臺經濟領域的強監管開始成爲新常態，但這並不意味着反壟斷特別針對互聯網巨頭。
韓偉表示，中央從未如此高度關注反壟斷法，近期更是將反壟斷上升到國家戰略層面的高度。在當前執法資源有限的情況下，重點辦理一些有針對性的大案，特別是關係國計民生的案件，具有合理性，“重點應該關注的是涉案平臺本身是否有問題，特定行爲是否違法”，他指出，這種有重點的執法也是國際通行的做法。
王健此前在接受《財經》E法採訪時表示，並不能認爲平臺經濟領域受到反壟斷執法的特別關注，“反壟斷沒有特區，任何企業違法，都可能要受到調查處理。”
從《報告》披露的執法案件數量上來看，絕大多數屬於傳統領域。韓偉指出，人們更多關注平臺經濟領域的反壟斷執法，很大程度上是因爲當前平臺跟人們的生活聯繫非常緊密，人們感受更爲強烈，“其實與其他國家相比，迄今爲止中國平臺經濟領域反壟斷執法的大案數量並不突出”。
從目的來說，反壟斷保護的不是特定競爭者，而是競爭機制。韓偉表示，“近期針對互聯網巨頭的反壟斷監管，不是爲了故意打壓巨頭，我認爲是有利於營造更爲自由的競爭環境，確保國內市場能夠成長出更多新巨頭，也有利於通過競爭這一壓力機制促進平臺經濟領域的創新。”
官方近期也曾就此表態，8月26日，中央財經委員會辦公室分管日常工作的副主任韓文秀表示，反壟斷是市場經濟國家通行的做法，加強反壟斷和反不正當競爭是一項重要的常態化工作。他強調，在網絡平臺企業當中，既有國有企業、民營企業，也有外資企業，還有很多混合所有制企業，整治規範互聯網平臺的政策是一視同仁的，“針對的是違法違規行爲，絕不是針對民營企業和外資企業，這一點十分明確。”
行政壟斷更加值得關注
2020年反壟斷執法十大典型案例中，其中有兩件涉及行政壟斷。分別是山東省濟寧市財政局濫用行政權力排除、限制競爭案，湖南省懷化市住房和城鄉建設局濫用行政權力排除、限制競爭案，前者是地方政府對國營和民營公交公司給予差異化財政補貼，後者涉及當地天然氣經營業務。
具體來說，濟寧市財政局在市政府發佈《公交投入和補貼資金管理辦法》及配套文件後，將國營公交公司納入成本規制管理並進行財政補貼，但民營公交公司卻一直未被平等納入管理並享有補貼。
懷化市住建局制定《懷化市區瓶裝燃氣行業整治工作方案》，要求懷化市城區瓶裝燃氣經營企業達成《聯合經營框架協議》，整合銷售業務；懷化市住建局燃氣辦對企業簽訂的有關協議予以鑑證，並拒絕有關企業恢復自主經營的要求，構成濫用行政權力排除、限制競爭行爲。
目前，兩起案件均已完成整改，懷化市住建局案還對相關責任人員進行了追責。
相比壟斷協議、濫用市場支配地位和經營者集中審查這三種典型行爲外，韓偉對《財經》E法指出，相對於市場主體的反競爭行爲規制，如何通過規制政府行爲實現公平競爭，推動市場對資源配置的決定性作用，對中國經濟高質量發展更具深層意義。“實際上，反行政壟斷需要更大的魄力，往往涉及多方利益博弈，對執法部門提出了更大的挑戰，這類案件值得各界給予更多的關注與重視”。
《報告》還提及，要提速加力公平競爭制度建設。2020年完成印發《關於進一步推進公平競爭審查工作的通知》，修訂《公平競爭審查制度實施細則》，完善審查機制，優化審查流程，強化制度剛性約束。組織對2019年前出臺的政策措施進行全面清理，對12個省份清理工作開展直接督導，清理政策措施107萬件，廢止修訂近6000件。組織開展2020年公平競爭審查督查，促進制度權威和效能顯著提升。
韓偉指出，近年各級政府空前重視公平競爭審查制度，他曾多次受國家部委、省、市等各級政府部門邀請，針對公平競爭審查制度進行授課，並參與了不少擬出臺政策的公平競爭審查評估工作，“這幾年各地政府的重視程度明顯提升”。
未來執法立法走向
廖曦指出，《報告》除了回顧2020年以及整個“十三五”期間的反壟斷執法，還開闢專章闡述了“十四五”反壟斷領域的計劃和展望，他指出，這是應重點關注的內容，“企業和大衆均可籍此管窺未來數年反壟斷立法和執法趨勢。”
《報告》指出，要加快推進《反壟斷法》修訂，進一步完善反壟斷配套立法，不斷豐富反壟斷指南體系，抓緊出臺《關於原料藥領域的反壟斷指南》，推進《企業境外反壟斷合規指南》起草，研究制定《壟斷協議豁免適用指南》；健全反壟斷執法程序，完善相關工作規則，總結實踐經驗和經濟社會發展狀況，形成具有中國特色的反壟斷執法手冊，統一執法標準，強化內部制度建設，提高監管的專業化、標準化、規範化水平。
廖曦指出，具體規則和制度方面，《報告》提到市場監管總局將開展縱向非價格壟斷協議問題研究，完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規範，還提到了改革經營者集中申報標準，提高違法實施集中案件處罰力度。“可以預期，未來數年內，在這些各界廣泛關注的問題上將出現新突破。”他認爲。
下一步的反壟斷執法將聚焦何處？《報告》透露，要強化平臺經濟領域反壟斷執法，將推動發展、支持創新和保障民生作爲執法重點領域，推進重大典型案件查辦，充分發揮重大典型案件的示範效應和對反壟斷工作的整體推動作用。對於壟斷行爲頻發的行業和領域，執法部門會集中執法力量開展更有針對性的執法行動，堅決維護市場公平競爭。
在執法對象上，也堅持一視同仁、公正監管，無論國企民企、內資外資，都要遵守公平競爭的規則，無論傳統行業、新興業態，都不是反壟斷法外之地。《報告》要求“要始終堅持平等對待所有市場主體，公平公正開展執法”，保障各類市場主體公平參與市場競爭。
2021年已經過半，截至目前市場監管總局已經辦理和公佈多起類型多樣且具有開創意義的案件。可以預見的是，接下來市場監管總局將繼續強化監管，反壟斷執法將日益常態化。
