原標題：起底污染物排放“減量替代”：有的地方水分比較大

某地最近新上了一個鋼鐵項目，增加了不少排放量。據當地解釋，因爲之前取締了140多個小鍋爐，騰出了相應的排放空間。

但這140多個小鍋爐是很早之前就已經被取締的，還是新關閉的？沒人能說清楚。“騰出的排放空間，其實很多是在紙面上、報表中。”一位地方工作人員對第一財經記者說。

“我今年上半年到一些省份去調研，發現有的地方能源消耗量可能水分比較大，有的甚至相差近一倍。”9月21日，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文對第一財經記者說。

爲確保新上項目實施後區域環境質量不惡化或有所改善，近年來，一些地方政府制定並承諾落實污染物等量、減量或倍量削減等措施，做到“增產不增污”。但果真如此嗎？

減量替代花樣不斷翻新

“我們發現，近幾年區域削減措施中存在削減來源底數不清、落實責任主體不清、監管要求不明確等問題，導致削減來源重複替代、虛假替代、落實情況監管困難。”生態環境部《重大建設項目新增污染物排放量削減替代監督管理工作指南（試行）（徵求意見稿）》編制組介紹。

梳理近兩年來中央生態環境保護督察組公佈的典型案例，第一財經記者也注意到，減量替代中的重複替代、虛假替代、數字替代的案例不少。

9月17日，第二輪第四批中央第一生態環境保護督察組通報，在吉林督察時發現，遼源市能耗總量和強度“雙控”工作不力，“十三五”能耗“雙控”兩項指標均未完成目標任務，“兩高”（高耗能、高排放）項目違法建設、違法生產問題突出，全市減污降碳形勢極爲嚴峻。

通過減量替代，倒逼產業結構、能源結構調整。圖爲山東省淄博市傅山焦化被關停的焦爐。攝影/章軻

督察組介紹，進駐前夕，吉林省能源局、省發展改革委先後爲吉林鑫達鋼鐵有限公司120萬噸/年煉焦項目補批了煤炭替代方案、節能審查意見等相關手續。但督察發現，遼源市政府上報的煤炭替代方案明顯不實，擬通過調整一家煤炭生產企業煤炭消費量統計數據，實現43.56萬噸的煤炭消費量替代，實際上該企業年度煤炭消費量並未減少，純屬“數字替代”。

9月6日，生態環境部通報，山東省寧陽化工產業園企業山東恆信高科能源有限公司退城進園壓煤搬遷技術升級項目（120萬噸/年焦化項目）於2016年2月開工建設，2020年1月建成投產。該項目煤炭消費減量替代方案弄虛作假，虛報替代煤量35.4萬噸標煤。

7月20日，第二輪第三批中央第三生態環境保護督察組向安徽省反饋督察情況時指出，淮北市淮北礦業集團長期少報煤炭消費量，僅2019年就少報614.6萬噸，佔淮北市煤炭消費總量30%以上，導致該市減煤數據嚴重失真。淮北、宿州、淮南、安慶、馬鞍山等市部分耗煤項目還存在煤炭減量虛假替代問題。

《遼寧省固定資產投資項目節能審查實施辦法》要求，新上年綜合能源消費量5萬噸（含）標準煤以上的高耗能項目應實施能耗替代，但督察發現，2019年，遼寧省省級節能審查批覆的項目中，有9個能耗爲5萬噸標準煤以上的高耗能項目未落實能耗替代要求，設計新增能耗達177萬噸標準煤。

重複替代、“一女二嫁”普遍

今年以來，中央生態環境保護督察辦公室也通報了多起類似案例：

山西省晉中、呂梁、運城3市“十三五”期間多次未完成年度能耗雙控考覈目標，煤炭消費量急劇增加，被國家有關部委通報批評；“十四五”仍在大力發展焦化、鋼鐵等“兩高”項目，多個項目在水資源論證、煤炭消費等量減量替代、節能審查等方面存在手續不全問題。

督察通報稱，太原市不顧大氣環境質量改善嚴峻形勢，仍利用“煤改氣”削減下來的煤炭消費指標，在手續不全情況下違規建設集中供熱項目，預計新增耗煤量46萬噸/年。呂梁、陽泉等市及太原清徐精細化工循環產業園新建項目減煤方案弄虛作假，以減量替代爲名，行增加煤炭消費量之實。

督察還發現，山西省2017年以來批准實施的18個鋼鐵產能置換項目中，只有一個減量置換比例符合要求。按照淘汰任務要求，呂梁市中陽鋼鐵公司一座120噸轉爐應於2019年10月關停，有關地方上報已關停並經省工業和信息化部門現場驗收，但現場督察發現該轉爐仍處於生產狀態。

減量替代重在壓減煤炭消費量。攝影/章軻

中央生態環境保護督察辦公室通報，今年7月，在江西的督察組發現，九江賽得利（中國）公司年產100萬噸化纖、南昌江西兆馳半導體項目一期工程等7個高耗能項目均於2020年建成投產，相關政府承諾項目開工建設前補充能耗替代方案，但截至督察時均未提供，節能承諾成爲一紙空文。宜春市工業和信息化局違規審批，導致宜春紅獅水泥公司61萬噸/年水泥產能重複替代。

在河南省安陽市，安鋼公司於2018年、2019年先後將200萬噸鍊鋼產能轉移至周口市，並同步關閉4.3米焦爐共計180萬噸/年焦化產能。2020年10月，安陽市申請將安鋼公司焦化產能指標留在本地，用於新建焦化產能替代。

在請示尚未獲批的情況下，安陽市擅自將轉移周口的180萬噸焦化產能算作衝抵本地應完成的20%產能壓減指標，將其餘480萬噸焦化產能全部用於另外3家企業的新建焦化產能指標。截至督察時，這3家企業均已開工建設，建成焦爐4座，在建4座，總產能480萬噸/年。

而周口市承接安鋼公司轉移產能指標新建的168萬噸/年焦化項目也已經當地發改委備案，進入招標程序。從而出現了安鋼公司180萬噸焦化產能“一女二嫁”的現象。

專家表示，對削減來源的要求，關鍵詞是“上一年度或本年度”“取得排污許可證”“投產前完成”，滿足這3個條件，可以是“現貨”也可以是“期貨”。

另外，兩種情形不能用，一是爲實現既定區域環境質量改善目標必須完成的減排任務採取的削減措施；另一個是超標排放的排污單位採取治理措施後形成的減排量。如果把削減措施重複使用在建設項目裏作爲減排來源，勢必因爲建設項目增加了排放量。而超標排放部分的污染物本來就是非法排放，其減排不能作爲削減來源，但超出達標要求部分可用於項目削減替代。

能耗“雙控”形勢非常嚴峻

而上述這些地方，由於減量替代不到位，“兩高”項目大量開工建設，空氣質量改善、能耗強度和總量“雙控”形勢均非常嚴峻。

《安徽省煤炭消費減量替代工作方案（2018—2020年）》明確，淮北市2020年煤炭消費總量較2015年下降5%，控制在1784.05萬噸以內，但2018年、2019年連續兩年均未完成煤炭消費減量年度目標，全市煤炭消費總量較2015年不降反升。

同時，淮北市大氣環境質量改善形勢也很嚴峻，2018年至2020年，淮北市在安徽省空氣質量考覈中排名均處於後5位，其中2019年排名全省倒數第一。2020年優良天數比率僅71.3%，未完成打贏藍天保衛戰確定的目標任務。

按照國家要求，遼寧省“十三五”期間單位地區生產總值能耗和二氧化碳排放量應較2015年分別下降15%和18%。而該省“十三五”前四年兩項任務只分別下降了9.49%和8.62%，均未完成序時目標任務。

“十三五”前四年，遼陽市、營口市能耗強度指標不降反升，分別較2015年上升12.47%、6.3%。這兩個城市的能耗增量控制目標也未達標，分別超出增量目標154萬噸標準煤、151萬噸標準煤。

據生態環境部介紹，安陽市產業結構偏重，第二產業中鋼鐵、焦化等“兩高”行業佔比高，該市冶金、建材、煤化工產業佔規模以上工業的比重高達56.7%；全市大氣污染結構性、根源性問題突出，環境空氣質量改善難度大，形勢嚴峻。近幾年，安陽市環境空氣質量在全國168個重點城市中排名一直靠後。

環保執法人員在觀察安陽一鋼鐵企業排污情況。攝影/章軻

上述編制組介紹，建設單位作爲新增污染物排放的責任主體，應在提交環境影響報告書同時明確新增污染物的削減替代量、削減來源、責任主體、完成時限，保證削減替代措施的真實性、可行性，削減替代措施落實前、環境容量未騰出時不得排污。

而地方政府也應對建設單位提出的削減措施真實性、可行性進行審覈並作出落實承諾，負有督促替代措施落實的監督責任，以確保區域環境質量不惡化或改善。

據第一財經記者瞭解，根據國家有關規定，嚴禁提供虛假削減替代措施、重複使用削減替代措施減排量，對此類行爲將嚴厲查處、嚴肅追究。對於建設單位，未落實削減替代措施的，不予核發排污許可證；地方政府未按承諾落實削減替代措施，未監督排污單位落實削減替代措施導致項目實施後區域環境質量惡化，或提供虛假治理措施、重複使用減排量的，視情采取通報、約談、限批等措施。

“碳達峯、碳中和是必須完成的政治任務，符合中華民族長遠發展利益。”常紀文說，對於那些打歪主意、搞變通的地方，“建議中紀委、生態環境部開展聯合調查，找準反面典型，嚴肅追責問責”。