原標題：中國共產黨領導下的百年金融專欄|中國農村金融改革與發展

作者|李德‘中國人民銀行原參事’

文章|《中國金融》2021年第18期

編者按

2021年是中國共產黨成立一百週年。中國共產黨的誕生，深刻改變了近代以來中華民族發展的方向和進程，深刻改變了中國人民和中華民族的前途和命運，深刻改變了世界發展的趨勢和格局。一百年來，在中國共產黨的領導下，中國人民不畏險阻、砥礪前行，取得抗日戰爭、解放戰爭的偉大勝利，建立社會主義新中國，徹底改變了近代以來一百多年中國積貧積弱、受人欺凌的悲慘命運；在中國共產黨的領導下，中國人民同心同德、艱苦奮鬥，開創了改革開放的新局面，確立了中國特色社會主義發展道路，實現了中華民族從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍；在中國共產黨的領導下，中國人民海納百川、銳意進取，爲構建人類命運共同體貢獻了中國智慧，中華民族走上了實現偉大復興的壯闊道路。

金融是現代經濟的血液。中國共產黨自誕生之日起，就堅持牢牢把握金融事業發展和前進方向，不斷探索金融支持革命戰爭和創立新政權、服務社會主義現代化建設和改革開放的道路，指引我國金融事業實現了一次又一次的跨越發展。在慶祝中國共產黨成立一百週年之際，“中國金融雜誌”微信公衆號特別策劃“中國共產黨領導下的百年金融”專欄，配合《中國金融》雜誌相關策劃，選取部分反映中國共產黨誕生以來尤其是黨的十八大以來我國經濟金融領域取得的重要成就，展示中國共產黨領導下的金融事業從無到有、從弱到強、不斷發展壯大的波瀾壯闊的畫卷。

農村金融改革的探索

1978年12月，黨的十一屆三中全會通過的《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定（草案）》中決定把恢復中國農業銀行、大力發展農村信貸事業作爲加快發展農業的一項重大決策。1979年3月中國農業銀行正式恢復建立後，農村信用社交由中國農業銀行管理。1980年8月，中共中央對農村信用社的改革作了明確指示，要求把信用社辦成真正集體的金融組織。全國農村信用社進行了初步改革，擴大業務經營自主權，放寬信貸政策和信貸範圍，增設機構網點，辦好信用站，試辦營業所和信用社聯營，試辦信用社聯社等。1984年8月，國務院批轉了《中國農業銀行關於農村信用社管理體制改革的通知》，提出把農村信用社辦成自主經營、自負盈虧的羣衆性合作金融組織，恢復農村信用社組織上的羣衆性、管理上的民主性、業務經營上的靈活性。此後，在中國農業銀行的領導下，農村信用社在民主管理、業務管理、組織建設等方面進行了一些改革，特別是縣級聯社的設立，對農村信用社各項業務的發展和內部管理的改進起到了明顯的推動作用。1994年中國農業發展銀行成立後，扶貧貸款作爲政策性貸款由其承擔。1995年，中國農業發展銀行圍繞貸款投放、庫存監管和收回貸款三個環節，初步建立了農副產品收購資金的封閉運行機制。

根據黨的十四屆五中全會精神和《關於金融體制改革的決定》，1996年7月國務院召開全國金融體制改革工作會議，會後發佈了《國務院關於農村金融體制改革的決定》，要求建立和完善以合作金融爲基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系，把農村信用社逐步改爲由“農民自願入股、社員民主管理、主要爲入股社員服務”的合作金融組織。此後，農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關係，對其金融監管和業務管理分別由中國人民銀行和農村信用社聯社承擔，然後按合作制原則加以規範。1997年6月，國務院辦公廳轉發《中國人民銀行關於進一步做好農村信用社管理體制改革工作意見》，要求堅定不移把農村信用社辦成合作金融組織，按合作制原則改革農村信用社管理體制，完善和加強縣聯社建設，進一步加強中國人民銀行對農村信用社的監管。

按照國務院的統一部署，農村信用社在脫鉤過程中，始終堅持改革和管理兩手抓，按照合作制原則，全面規範基層信用社，自上而下建立了中國人民銀行對農村信用社的監管體系，農村信用社經營管理水平有了一定提高。但是，農村信用社仍面臨不少問題，突出表現在信貸資產質量差、部分農村信用社已經資不抵債，隱藏着較大的金融風險。爲防範和化解農村信用社金融風險，確保農村信用社健康穩定發展，根據1997年全國金融工作會議精神，黨中央、國務院決定對農村信用社進行整頓規範。1998年，國務院對中國農業發展銀行的業務經營範圍做了較大調整，將原來承擔的扶貧、農業綜合開發等項目劃歸中國農業銀行，將糧棉油企業附營業務和加工業務佔用貸款劃歸有關商業銀行。1999年1月國務院發佈文件，將農村合作基金會在全國範圍內統一清理和取締。1999年開始在江蘇等地進行了農村信用社改革試點，改革過程中沒有涉及股權問題，而是強調農村信用社要爲三農服務，農村信用社的服務定位是發放以小額信用貸款爲主的農業貸款。

農村金融改革加快步伐

2002年2月，國務院召開全國金融工作會議，明確提出加快農村金融改革步伐，建立健全農村金融體系。國務院於2002年4月成立了由人民銀行牽頭的深化農村金融和農村信用社改革專題小組。2003年6月後，深化農村信用社改革試點範圍分步有序擴展，隨着2006年12月海南省農村信用社納入深化改革試點，農村信用社改革在全國全面推開。

爲幫助農村信用社化解歷史包袱，促進改革試點順利進行，國家在財政、稅收、資金等方面給予政策扶持。中國人民銀行綜合運用支農再貸款、差別存款準備金率、涉農票據等貨幣政策工具，增加支農資金來源，改善農村金融服務。中國人民銀行負責設計和實施資金支持政策，即按2002年底實際資不抵債數額的50%，發放專項借款或專項中央銀行票據幫助試點地區農村信用社化解歷史包袱，而專項借款的發放和專項票據的兌付要與農村信用社的實際改革效果掛鉤，以此激勵農村信用社按照改革方案完善法人治理結構，改善財務狀況，增強金融服務。截至2010年末，人民銀行採取專項票據和專項借款兩種方式，共計對農村信用社安排資金支持1718億元。隨着各項扶持政策的逐步落實，農村信用社的歷史包袱得到初步化解，實力不斷增強，資產質量顯著改善。

2006年12月21日，銀監會印發《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策　更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，按照“低門檻、嚴監管”原則，調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策，允許包括民間資本在內的各類資本參與發起設立村鎮銀行等新型農村金融機構。自2005年開始，中國人民銀行先後在山西、四川、貴州、陝西、內蒙古五省（區）開展了由民營資本投資的“只貸不存”商業化小額信貸試點。2007年3月20日，中國郵政儲蓄銀行在北京正式掛牌營業，註冊資本金爲200億元。郵政儲蓄銀行的定位是繼續依託郵政網絡優勢、立足三農、面向社區服務的零售商業銀行。

在總結農村信用社小額農戶信用貸款和聯保貸款經驗基礎上，2008年10月，中國人民銀行和銀監會聯合印發《關於加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》，決定在中部六省和東北三省選擇糧食主產區或縣域經濟發展有紮實基礎的部分縣（市）開展農村金融產品和服務方式創新試點。針對不同的農村金融需求，各地農村金融機構注重培育和發展符合農村需求特點的“低成本、廣覆蓋、可複製、易推廣”的農村金融產品，結合地方實際，改進金融服務流程，完善貸款營銷模式，推動農村金融服務方式多樣化、多元化。

農村金融改革深入推進

2013年以來，我國經濟進入新常態。黨的十九大提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。黨中央、國務院高度重視解決好三農問題，重視發揮金融在服務三農中的核心作用。中國人民銀行和有關部門認真貫徹落實黨的十八大、十九大會議精神，出臺多項扶持政策，加快農村金融改革發展。

我國多元化廣覆蓋的農村金融組織體系不斷完善。截至2020年末，全國銀行業金融機構覆蓋率達到97%。全國共組建村鎮銀行1637家，90%以上貸款投向縣域農戶和小微企業。全國鄉鎮的保險服務覆蓋率達100%。

農村政策扶持體系不斷完善。在貨幣政策方面，繼續完善差異化的貨幣信貸政策。將原有對三農和小微企業領域實施的定向降準政策拓展延伸至脫貧攻堅、“雙創”等普惠金融領域。繼續對縣域金融機構執行比大型商業銀行更低的優惠準備金率政策。優化支農、支小再貸款以及再貼現的地區結構；擴大支農、支小再貸款合格抵押品範圍，優化運用扶貧再貸款發放貸款的利率政策。推廣信貸資產質押和央行內部評級工作。對國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行發放抵押補充貸款（PSL）。通過調整宏觀審慎評估（MPA）有關指數和參數，引導金融機構加大對三農、小微信貸支持。在財稅政策方面，綜合運用稅收優惠、貼息、獎補、保費補貼等手段，支持農村金融健康發展。在監管政策方面，將普惠金融服務情況納入監管評價體系，明確資本管理、不良貸款容忍度等差異化監管要求。要求銀行單列信貸計劃，指導建立續貸、盡職免責等內部管理機制。

農村金融改革加快推進。農村信用社加快推進改制與優化公司治理，各項貨款餘額的60%投向涉農領域。開啓投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點。農業銀行三農金融事業部不斷完善。郵儲銀行36家一級分行三農金融業務管理架構搭建完畢。其他5家大型商業銀行在總行和全部185家一級分行設置了普惠金融事業部。10家股份制銀行已設立普惠金融事業部或其他專司普惠金融業務的部門或中心。開發性、政策性金融改革逐步深化，內控體系和風險管理進一步增強。

農村金融創新深入推進。穩妥有序地推進農村土地承包經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，積極創新抵押貸款模式，推出“兩權”爲單一抵押的貸款、“兩權+多種經營權組合抵押”“兩權+農業設施權證”“農戶聯保+兩權反擔保”等模式。探索開展大型農機具抵押、農業生產設施抵押、供應鏈融資等業務。開發農業產業鏈貸款等適合其金融服務需求的專屬產品，簡化信貸流程。積極引導鼓勵貿易商、加工企業等龍頭企業在農產品購銷過程中推廣以期貨價格爲基準的基差貿易模式，發展“訂單農業”。金融機構創新探索“銀行貸款+風險補償金”“證銀保合作”“互聯網+農村金融”“農業領域PPP”“開發性金融與綠色金融相結合”等多種模式，爲綠色農業和新農村建設等項目提供資金支持。加大直接融資支持力度，截至2020年末，新三版掛牌的涉農企業累計達369家，累計有200多家涉農企業在銀行間債券市場發行1592只、1.58萬億元債務融資工具。加大“保險+期貨”試點項目支持，2019~2020年，在全國26個省（自治區、直轄市）支持開展了335個“保險+期貨”試點。中國農業保險已覆蓋所有省（自治區、直轄市），基本形成了政策性保險爲基礎、商業性保險和互助性保險爲補充的農業保險體系，併成爲全球最大的農業保險市場。

普惠金融服務水平穩步提升。2013年，黨的十八屆三中全會提出“發展普惠金融”，標誌着普惠金融成爲中國的國家戰略。2015年，經黨中央同意，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，該規劃成爲中國首個國家普惠金融發展規劃。按照規劃，政府部門充分發揮“幾家抬”政策合力，實施一系列激勵性的貨幣信貸和財稅獎補等支持政策，爲金融機構開展普惠金融業務提供了良好的外部氛圍；金融機構自身通過專設經營部門和經營機構、單列信貸計劃、內部資源傾斜等措施激發提供普惠的主觀能動性。物理網點、服務機具和線上服務渠道不斷完善，基礎金融服務基本實現城鄉全覆蓋。普惠金融資源配置力度持續加大，打響脫貧攻堅戰以來，扶貧再貸款累計發放6688億元，金融精準扶貧貸款發放9.2萬億元，農戶、小微企業金融服務狀況明顯改善。大力推動徵信體系和增信擔保體系建設。金融信用信息基礎數據庫、區域性信用信息共享和綜合金融服務平臺、市場化徵信機構深入發展，有力推動了從多維度對普惠羣體開展信用評價，降低了供需信息不對稱。截至2020年末，全國金融信用信息基礎數據庫共收錄11億自然人和6092.3萬戶企業及其他組織信息；農戶信用檔案建檔率逐步提高，已爲1.89億農戶建立信用檔案。金融服務效率和便捷性大幅提升，金融消費權益保護更加有力，金融服務滿意度顯著提高。堅持精準發力，通過試點示範積極探索普惠金融的發展模式和做法，河南省蘭考縣、浙江省寧波市、福建省寧德市和龍巖市、江西省贛州市和吉安市、山東省臨沂市等多地的普惠金融改革試點建設正有序開展，且各具特色。中國已基本建成與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務體系，形成了具有中國特色的普惠金融發展模式。

農村金融改革不斷深入，爲解決三農問題，支持地方和中小經濟發展發揮了重要作用。■

（責任編輯　紀崴）