1954年12月31日全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過《城市街道辦事處組織條例》，2009年6月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議決定廢止該條例。2019年7月3日民政部公佈《民政部2019年立法工作計劃》，將制定《街道辦事處工作條例》列入行政法規立法計劃。2019年5月30日江蘇省人大常委會通過《江蘇省市轄區、不設區的市人民代表大會常務委員會街道工作委員會工作條例》，2019年11月27日、29日，北京、浙江人大常委會相繼通過《北京市街道辦事處條例》《浙江省街道人大工作條例》，2020年9月25日天津市人大常委會通過《天津市街道辦事處條例》。街道辦事處工作再次成爲立法熱點，這種現象值得關注和研究。

一、立法中透視街道辦事處的發展與改革

街道制度建設之所以成爲近期立法的熱點，多半原因在於實踐中的一些做法或多或少涉及制度依據不足或與現行制度有所偏離的問題，實踐發出了制度需求的指令。街道不是新生事物，一般來說，制定法律法規主要在於鞏固、保障既有成果，修改法律法規則主要着眼於引領、推動改革、發展。

按照我國法律規定，街道辦事處是市轄區人民政府或不設區的市人民政府的派出機關，受市轄區人民政府或不設區的市人民政府領導，行使市轄區或不設區的市人民政府賦予的職權。《城市街道辦事處組織條例》（1954年12月31日全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過）第一條：爲了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯繫，市轄區、不設區的市的人民委員會可以按照工作需要設立街道辦事處，作爲它的派出機關。第二條：十萬人口以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處；十萬人口以下五萬人口以上的市轄區和不設區的市，如果工作確實需要，也可以設立街道辦事處；五萬人口以下的市轄區和不設區的市，一般地不設立街道辦事處。街道辦事處的設立，須經上一級人民委員會批准。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議修改）第六十八條：省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批准，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批准，可以設立若干區公所，作爲它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批准，可以設立若干街道辦事處，作爲它的派出機關。

街道辦事處一般居於城市主城區，屬於城市化程度較高的地區，基於城市化發展需要而設立，社會化程度高，社會需求更加突出的表現集中於外的特點；街道注重集中統籌資源，統籌規劃，統籌建設，統籌管理，管理層級更密，幅度更寬，社會動員力更強，社會管理更加突出地表現爲集中於上的特點；街道的資源更多樣、更多元、更集中、更密集，設施更加完善，尤其是土地資源以國有爲主體，此外各種公共物業、設施更加普遍，社會資源更加突出的表現集中於國的特點。

通常認爲，街道辦事處是基本城市化的行政區劃，下轄若干社區居民委員會，或有極少數的行政村。由於經濟社會的日益發展，城市化程度不斷提高，人羣密集規模壯大，素質快速提升，服務需求旺盛，突出地面臨政府職能角色由社會管控向社會治理轉變，社會治理資源由分散向整合轉變，社會治理方式由傳統向智能轉變等一系列新的特點，爲進一步適應發展需要，強化基層治理，完善社會服務，各地紛紛開展大部制、系統化、清單式、數字化的改革探索，街道辦事處制度建設熱潮再起，即是爲引領、推動改革、發展，爲共建共享提供有效制度保障的舉措體現。

二、街道辦事處建置與改革中的問題

考察憲法直至乃今現行法律，可以發現，街道與鄉鎮相比，沒有獨立主體資格，可以說鄉鎮相當於獨立法人，具有自己的章程和股東會、董事會、監事會等機構、機制，街道則相當於分公司，附屬性特徵突出，沒有獨立的議決資格。鄉鎮包括下轄村，都有完整的基層民主機制，鄉人大選舉、村民選舉都有明確的法律規定；街道包括社區，則不存在民主選舉，或民主管理制度規範較爲欠缺。鄉鎮、村有較多集體財產和成員權益，特別是與集體土地所有權相關聯的內容，鄉鎮、村職能獨立，需求自給自足的特徵相對突出。

在區、街道、社區（不少地區的社區低於街道、高於村居，有地方黨委政府派駐的公職幹部）的體系中，可能存在三重管理權限不完整的狀況，首先是區政府的財權和管理權限部分集中於設區的市而不完整，其次是街道因屬於派出機構而更不完整，再次是社區因欠缺制度依據權力更弱也更不完整。在現實社會實踐中，不少地方努力推進“撤鎮設街”、“鎮改街道”，其目的主要是爲了與發展的要求相適應，或者追求更加有效的集中管理，但也有部分僅是追求形式上更加冠冕堂皇，甚至藉機抽空民主管理基礎，爭奪土地等集體資源，一些做法是否科學、合理有待商榷。同樣的，實踐中還有更加廣泛、深入地撤村（居）、並村（居）建社區運動，也具有同樣屬性，村居制度建基於憲法第一百一十一條明文規定，輕易棄置而引入其他生硬的概念，其科學性、合理性同樣有待商榷。

實踐－觀念－制度，其中往往存在一些距離或者偏離。從北京等地方立法的報道中可以看出，報道着眼的“民有所呼、我有所應”的概念，但這些觀念並非街道的獨有特徵；報道着眼的“街鄉吹哨，部門報到”的概念，但這些觀念因無區分截然不同的街、鄉（鎮）基層民主形式而不能同態而語。

爲了彌補街道基層民主虛空狀態，部分地區街道探索建立議政（議事）會議制度，其組織、結構、權責五花八門，但由於沒有憲法法律的制度依據而存在合法性問題以及管理效力、責任能力等相關困惑。

與原有法律規範、傳統概念不同的是，當前實踐中還出現了較多“縣設街道”的新情況，這種現實做法正在變得越來越突出，同樣的問題還表現在一些地區將“民族鄉”改爲“民族鎮”的情形，這些現象實際上已經遇到了合憲合法的問題。我國組織法等法律僅僅規定“市轄區、不設區的市的人民政府”“可以設立若干街道辦事處”，縣、自治縣在當前情況下設置“街道辦事處”顯然欠缺合法性。我國憲法第三十條、第九十五條等條款只規定民族自治區、自治州、自治縣、民族鄉的相關行政區域劃分及相應制度，“民族鎮”可以設置的話，則同樣意味着同樣可以設置“自治市”、“自治省”，其合法性、合理性顯然均有欠缺。

較爲現實的一個問題，撤村建社區往往涉及以犧牲基層民主管理的制度爲代價，街道特別是區設街道相對於縣（市）、鄉鎮人民政府本來就有權力雙重不完整的問題，也存在自身民主管理有所欠缺的問題，改設街道特別是縣級新設、增設街道也同樣涉及改變原有民主（鄉鎮選舉）運行的模式，現在一些地方探索以街道議政（議事）會議的形式來填補民主制度規範之不足，但存在合法性的根基和合理性的標準，基於公權的屬性，即便省級人大制定地方性法規也仍存在權源問題。

三、街道辦事處改革中的冷思考

熱點問題也有冷思考的必要。面對上述問題，基於較爲急迫的現實需求，以下幾點建議或有可取可酌之處。一是深入研究，爲發展需求準確把脈。二是授權試點，使改革於法有據。三是具體指導，避免發生偏差，中央層面要把握原則、方向，尤其是要避免損害基層民主的行爲，及時制止各種野蠻、粗糙的做法，並在必要時行使合憲性審查的監督權並追究相關責任。四是及時總結，合理評估，總結要客觀，評估要全面，不能是所有的改革都合理，所有的試點都成功，要引入第三方中立組織進行專業評價。五是抓緊立法，規範相關行爲，儘快把各種無序行爲納入軌道，併爲將來行爲提供權威明確具體的指引。六是保障權利，特別是要切實保障人民羣衆的民主權利，充分保護公民、法人和非法人組織的財產權利和其他合法權益。

從制度規範的演變看街道設置的合法性底色。從《街道辦事處組織條例》分析，該條例制定於共和國建立初期，歷時長久，對於街道機構制度的形成、發展具有足夠的定型化作用，值得關注的是，該條例對於設置標準可以與時俱進外，條例具有相當的開放性，分別規定了“應當”、“可以”、“一般不設置”的情形，授權性也很充分，尤其值得關注的是其可以不設置的規定及其制度空間。從地方組織法的角度分析派出機構的設置可以看出幾個要素規範，一是設置依據法定化，二是設置需求法定化，三是機構名稱法定化。可以認爲，現實情形下縣設街道及其他與法背離的做法其實已經偏離制度軌道。

從職能規範的要求看街道工作的效能化成色。結合發展要求和社會實踐，需要考慮的要素首先是能不能設，其次是要不要設，再次是怎樣做。從公共管理效能要求考量的指標有管理的幅度、管理的梯度（層級）、管理的方式、管理的效果。或者說，是否劃定行政區劃，是否成立獨立政府層級，是否實行直接民主管理形式。如撤鄉設鎮是但最多也僅是原有管理量能的升級，並鄉並鎮則是管理幅度的實質擴展，撤鄉鎮設街道則是管理層級的裁減和管理能力的提升，也可以更進一步明確，是撤空了原有政府層級，而適當加長加強上一層級的管臂。

從發展改革的趨勢看街道職能的服務性本色。根源分析，都建基於公共管理的需求和供給、能力和效果、成本和效益。隨着經濟社會的發展和管理能力的提升，社會化、城市化、智能化水平越來越高，對公共管理提出了越來越高的命題。當前鎮街改革中，浙江龍港撤鎮改市邁出了探索的一大步，龍港市實行“扁平化、大部制、高效率、低成本”的組織架構，“市管村居、分片服務”“條塊結合、職能融合”，可以說是基層改革中最大的一步，實質性縮減一個管理梯次，即實質性減少一個管理層級，全面裁剪管理枝節。從基層民主建設看，同樣也是裁減了一層原有的法定的民主形式或者探索性的民主方式，可以進一步探索的是，有必要強化公衆的直接參與，民意的充分表達。這種發展模式，溯源來看，《街道辦事處組織條例》已有不設街道的制度發端，現在需要確立的是新型發展的觀念。

街道辦事處的設置，制度規範上已經不存在一級政府及產生、監督政府的民主機制，當前的一些民主管理做法，並不具有法定化的基礎和效力，包括民生實事票決等一些內容是否具有不可取代性仍然值得進一步觀察、評估，尤其需要注意的是，不能損害法定的民主制度規範，更不能追求形式而增加管理成本，而首先必須明確的是街道辦事處不是鄉鎮一級政府組織，加強街道辦事處及人大工作都不是還原鄉鎮政府及人大的工作機制或民主形式，根本上講考量的是市轄區、縣級市的管理意願和管理能力，而龍港市的強幹弱枝模式當可提供方向性的指引。當然，隨着城市化進程不斷推進，一些縣、自治縣人民政府所在地或重要鄉鎮的城市化水平發展迅速，如龍港在升級爲市之前，也並不是縣人民政府所在地鎮，這些區域實行城市化管理需求強烈，實際上也並不弱於一些市轄區、不設區的市所轄區域內的街道的發展狀態，通過立法、修法賦予這些區域實行城市化管理的體制、機制，已是水到渠成，完全必要。