作者|閆先東‘中國人民銀行銀川中心支行行長、國家外匯管理局寧夏分局局長’

文章|《中國金融》2021年第22期

外匯案件“查審分離”是指在我國現行外匯檢查體系框架內，將外匯案件審理職能和案審會辦公室職能從外匯檢查部門分離出來，從而形成查案與審理、調查取證與處罰決定相分離的工作機制。2021年以來，作爲全國首批試點地區之一、唯一被允許在地市中心支局同步開展試點的省區，寧夏分局在國家外匯管理局（下稱“外匯總局”）的悉心指導下，經過積極努力，如期完成了“省會+地市”兩個層面的試點任務，爲“查審分離”進一步推廣積累了經驗。

實施外匯案件“查審分離”的重要意義

黨的十八大以來，黨中央高度重視全面依法治國工作，將其納入“四個全面”戰略佈局深入推進。能否做到依法治國，關鍵在於各級政府能否堅持依法行政，而執法行爲是否合法和規範，無疑是影響依法行政水平的重要因素。近年來，外匯總局着力深化依法行政工作，不斷規範執法權、完善行政執法程序，促進了外匯市場安全穩健發展。隨着我國外向型經濟加快發展，現行外匯案件“查審合一”弊端開始顯現，外匯案件查審機制迫切需要改革和完善。

實施“查審分離”，有利於克服資源約束。隨着經濟社會發展，基層外匯管理部門承擔的行政執法工作越來越多，但囿於“三定”方案規定，“案多人少”的矛盾也越來越突出，加之普遍存在“無專門法律部門、無專業法律人才、無單獨法律審查”的法律資源短板，外匯依法行政持續深化受到較大影響。實施“查審分離”，能夠在最大程度上克服這方面的矛盾。比如，對於沒有單設檢查處的外匯管理分局（下稱“外匯分局”），將案件審理職能和案審會辦公室職能分離給同級人民銀行法律部門，能夠使這些分局充分利用同級人民銀行行政處罰委員會組織架構和法律資源，有效解決自身人員緊缺特別是法律資源不足的問題。對於設立檢查處的外匯分局，將案件審理職能和案審會辦公室職能分離給分局綜合部門，能夠促使同級人民銀行在配置法律資源時充分考慮外匯管理工作需求，加大傾斜和支持力度，實現資源配置最優化，同時，外匯分局加強人才統籌調度和使用，能夠充分發揮人力資源配置的效率優勢。

實施“查審分離”，有利於防範執法風險。首先，能夠促進廉潔執法。比如，長期以來，基層外匯管理部門由於兼崗現象比較普遍，工作人員與監管對象熟知度往往很高，在“查審合一”機制下，檢查人員在案件辦理過程中面臨着較大的人情壓力，也存在着滋生腐敗行爲的土壤條件。而“查審分離”機制將檢查權和審理處罰權相分離，實現分權制衡，可以在最大程度上避免出現外匯檢查和處罰中的人情問題壓縮檢查人員的權力空間。其次，能夠促進公正執法。比如，對違規行爲處罰自由裁量權的不當使用，可能會導致同案不同罰、過罰不相當等情況，影響外匯管理部門的權威。而“查審分離”能夠很好地起到“防火牆”作用，使檢查風險、審理風險和處罰風險相互隔離，充分保證處罰決定在監督制約的執法機制下定性量罰公平公正、行政執法程序公開透明。

實施“查審分離”，有利於提高執法水平。一方面，實施“查審分離”，將審理處罰工作移交法律部門，檢查部門專門從事檢查、調查，能夠有效緩解檢查資源配置不足的矛盾，提高檢查效率；另一方面，在分工更加精細和專業的情況下，檢查和審理人員各司其職，更加專注於業務知識的掌握、執法經驗的積累和執法程序的規範，培養和形成專業優勢，提高整體執法水平。

外匯案件“查審分離”的主要模式

從全國來看，目前外匯案件“查審分離”試點主要有“兩種模式+兩個分離”。“兩種模式”是指單設外匯檢查處的分局，在外匯管理局（下稱“外匯局”）內部實現查審分離，即外匯局模式；未單設外匯檢查處的分局，依託人民銀行法律部門實現查審分離，即“外匯局+人民銀行”模式。無論採取哪種模式，最終都是爲了實現“兩個分離”，即把案件審理職能和案審會辦公室職能從檢查部門分離出來。

第一種模式，即外匯局模式。這種模式目前主要在單設外匯檢查處的分局進行試點，檢查處在完成檢查或調查取證後，將案件定性和處罰的權力移交給分局綜合部門，由綜合部門聯合其他部門組成集體審議小組，對案件進行審議並提出處罰意見。由於處罰權在內部移交，這種模式本質上是一種內部分離，其最大的優勢是資源在外匯局內部統籌，工作人員對外匯管理工作比較熟悉，溝通協調不存在障礙，工作推進效率較高。但其弊端在於所在分局要有充足數量的人員作保障，且法律人才要相對充裕。

第二種模式，即“外匯局+人民銀行”模式。這種模式目前主要在尚未單設外匯檢查處、檢查與綜合職責在同一個部門、法律資源短板比較明顯的分局進行試點，即由外匯檢查部門負責案件調查、提出行政處罰建議，並執行案審會作出的處罰決定，人民銀行法律部門負責外匯案件審理、組織協調案件集體審議工作，案審會負責審議案件和作出行政處罰決定。這種模式的優勢在於能夠充分統籌和發揮同級人民銀行法律部門的資源及優勢，有利於提升行政處罰的合法性和適當性。但其難度在於工作統籌需要橫跨同級人民銀行和外匯管理部門，統籌協作和溝通協調難度較大，並且增加了人民銀行法律部門工作量，對法律部門人員配備和業務全面性提出了新的要求。

上述兩種模式是在現行制度框架下，不同分局基於現有內部職能部門設置而作出的不同選擇，試點也是對這兩種模式不同實現路徑的具體探索，核心在於如何更好地破解人力資源約束，發揮人力資源特別是法律資源配置優勢，解決好外匯管理部門在外匯案件查審中的一些中長期問題，如地市中心支局層面的人力資源問題，特別是法律人才約束問題。

寧夏外匯案件“查審分離”的主要做法

寧夏分局現有國際收支和外匯管理兩個部門，沒有單設外匯檢查部門，檢查業務和綜合職責在同一個部門，所以在“查審分離”試點中採用的是“外匯局+人民銀行”模式。2021年1月，外匯總局批覆下發後，寧夏分局針對自身在法律資源方面存在的短板，着眼於更好發揮人力資源配置優勢，牢固樹立“系統觀念”和“資源統籌”理念，積極推進試點工作，於4月和6月分別在“省會”及“地市”兩個層面正式落地，探索形成了一條“外匯局+人民銀行”模式下的“查審分離”實現路徑。主要做法可以總結爲“1+2+3+4”。

“1”是指一件大事。銀川中心支行和寧夏分局高度重視“查審分離”試點工作，在外匯總局正式批覆後，將其作爲全行和全局一件大事，多次召開黨委會議、行長辦公會議以及局長專題會議研究謀劃、推動落實，特別是主要負責同志親自統籌協調、全程跟蹤指導、定期研判分析，有力促進了試點工作穩步推進。及時組織召開全區查審分離試點推進會議，研究部署重點工作，梳理總結工作經驗，推動試點任務在地市層面落地。督促地市中心支局制定詳細的任務表，明晰各階段工作及完成時限，每週上報進展情況。分局全程參與並跟蹤輔導，確保調查取證、召開案審會、製作法律文書等環節證據鏈完整、檢查與審理分離且行政處罰得當。同時，將“查審分離”納入銀川中心支行法律服務與審覈體系，統一謀劃部署，確保試點工作無縫銜接、有效運轉。

“2”是指突出兩項重點。一是突出組織保障，成立分支局“查審分離”外匯案件審議委員會，專門負責外匯案件處罰集體審議工作，並在實際工作中探索形成了以“統一思想、統一時限、統一標準、分類排查、分類指導、分類處置”爲主要內容的“三統三分”工作方法，確保已鎖定的、滿足查處條件的線索及時成案並納入“查審分離”程序。二是突出制度保障，制定了以案審會爲核心的《外匯案件“查審分離”集體審議工作制度》，將案件主辦部門從案件處罰環節中剝離出來，以制度形式明確案審會在案件審議、決議過程中的核心作用，使“查審分離”在制度上得到保障。

“3”是指建立三項機制。一是建立查審分離案件集體審議機制。由分局國際收支處、各中心支局外匯管理科作爲外匯案件主辦部門，負責案件前期調查和取證工作，不作爲“查審分離”案審會成員，但根據案件決策需要列席案審會，並就決定審議的外匯案件作出解釋說明；由“查審分離”案審會履行案件處罰審議，從而保障行政執法權力在監督制約機制下穩健行使，執法程序公開透明，定性量罰公正公平。二是建立內部案件集體審議機制。考慮到外匯業務的專業性，建立內部案件集體審議制度，即外匯處罰案件在正式提交行政處罰立案前，先由檢查部門和業務部門集體初步審覈外匯檢查全流程的合規性，提出擬處理建議，供案審會決策參考。三是建立案件移送及法律審理全流程規範機制。從案件移送、立案審批、法律審理等方面提出了10餘項工作規範，制定了11項制式文書，確保“案件移交—法律審理—集體審議—行政處罰”全流程有序銜接；銀川中心支行法律部門全面負責外匯案件審理、組織協調案件集體審議及後續行政複議、行政訴訟等法律審覈工作。

“4”是指明確四項原則。結合工作實際，提出“統籌協調、分別審定，法審統一、流程分離”原則，使外匯案件從操作層和決議層兩個層面實現“雙分離”。“統籌協調、分別審定”是指在現行基層人民銀行行政處罰委員會的基礎上，統籌協調成立分支局“查審分離”外匯案件審議委員會，成員由基層人民銀行部分行政處罰委員會成員擔任，專門負責外匯案件處罰集體審定；“法審統一、流程分離”是指撤銷原分支局案件審議委員會辦公室，職責移交同級人民銀行行政處罰委員會辦公室，外匯案件法律審覈由同級人民銀行法律部門一併承擔，但外匯案件立案、檢查、調查取證、擬處罰初步建議按照《國家外匯管理局行政處罰辦法》等規定流程執行，實現外匯案件檢查調查與處罰決定相分離，並確保外匯案件處罰主體的合法性。

對實施外匯案件“查審分離”的幾點思考

寧夏分局在試點過程中採用的是“外匯局+人民銀行”模式，經過大半年實踐，深刻感受到這種模式的“分離”是比較“徹底”“有效”和“順暢”的分離。說其“徹底”，是因爲這種模式把調查取證和處罰定性完全分隔在兩個部門，從機制上杜絕了行使這兩種權力人員相互交叉的任何可能性，是一種真正意義上的分離；說其“有效”，是因爲這種模式把外匯分局和中心支局貫通了起來、統一了起來，通過充分發揮省級人民銀行法律部門的優勢，有效解決了地市級人民銀行法律人才緊缺的問題；說其“順暢”，是因爲在這種模式下，外匯和法律部門能夠充分發揮專業優勢，通過建立全流程的工作機制，確保兩個部門責任明晰、有效銜接、各司其職。通過試點，也形成了幾點初步思考。

實施“查審分離”，要加強資源統籌。解決人力資源特別是法律資源緊缺問題，是實施“查審分離”的一個重要目的。在實施過程中，無論採用哪種分離模式，都要把加強人員統籌和優化資源配置，既作爲切入點也作爲落腳點，既作爲工作舉措也作爲工作目標，認真研究解決。對於採取“外匯局+人民銀行”模式的分局，同級人民銀行要以實施“查審分離”爲契機，進一步加強人力資源整合，着力充實法律部門力量，尤其是要充分發揮省級人民銀行法律部門的整體優勢，繼續探索上下級全面貫通、有效銜接的路徑。採取外匯局模式實施“查審分離”的分局，要積極爭取同級人民銀行在人員數量、結構和專業上的支持，加強與同級人民銀行法律部門的幹部交流，積極培養既懂外匯業務又懂法律知識的高素質人才隊伍。

實施“查審分離”，要統一操作規程。由於“查審分離”還在試點過程中，目前沒有明確的規定，特別是“兩權”如何分工、責任如何劃分、案件何時移交以及如何相互制約監督，各試點單位在現行法律框架下根據各自實際自行制定，這樣在後續推廣過程中因各省執行的差異，難免會出現與同級法律部門統籌協作效率不高、職責不清、銜接不暢等問題，可能會影響執法效率。爲此，建議結合各地試點經驗，研究建立完備的外匯案件“查審分離”制度框架，制定指導意見和操作指引，明確各相關部門的工作職責、任務分工、履職要求，爲深化行政執法改革、提高“查審分離”規範化水平提供製度保障。

實施“查審分離”，要堅持因地制宜。“查審分離”事關依法行政，不能搞“一刀切”。以地市中心支局爲例，目前中心支局內部檢查職責不獨立，查審分離無法實施外匯局模式，只能採用“外匯局+人民銀行”模式。同時，由於地市人民銀行普遍沒有設立單獨的法律部門，外匯案件法律審理職能由其辦公室法律崗位人員履行，法律保障短板明顯，客觀上實施查審分離存在較大困難。爲此，建議在查審分離試點推廣過程中要探索適應地市中心支局自身實際的工作模式，比如將分局試點落地作爲轄屬地市中心支局開展試點的前置條件，對於滿足報批條件的案件，採用“上下兩級案審會直連”審批流程，簡化外匯與法律部門受理移送環節，以達到“有效分離+流程順暢”的效果。

實施“查審分離”，要強化工作銜接。新形勢下，無論是外匯銀行還是涉外企業及個人，違規行爲都出現了一些新趨勢、新特點，其複雜性和隱蔽性也更強。在這種情況下，外匯檢查部門和法律審理部門由於政策把握和理解的差異，對案件的判定可能會出現分歧。加上在“查審分離”機制下，過程分離和檢查流程不易逆轉，導致程序風險不好把握、補充完善材料存在困難，都有可能影響到執法效率和權威。爲此，建議在後續推廣“查審分離”的過程中，一定要加強統籌協調，特別是檢查部門和審理部門要保持常態化溝通，對於一些比較重大和敏感的案件，可以嘗試建立審理部門提前介入機制，就檢查重點、取證技巧、違規事實、證據資料、定性依據等事項提前進行對接，確保移交案件事實清楚、證據確鑿、定性準確，確保與後續案件審理和處罰有效銜接。