原标题：全国首部公共数据地方性法规落地浙江  聚焦公共数据全生命周期

21世纪经济报道记者 郑植文 上海报道

《浙江省公共数据条例》于今日起施行，这是全国首部以公共数据为主题的地方性法规。随着数字经济的发展，公共数据的收集、运用、开放越来越受到重视，2019年上海出台《上海市公共数据开放暂行办法》，今年2月《江苏省公共数据管理办法》施行。

《浙江省公共数据条例》首次将立法层级上升到地方性法规层面，上海交通大学数据法律研究中心执行主任何渊在接受21世纪经济报道记者时认为，《条例》将数据范围限定在了公共数据领域，重点是要解决公共数据整个全生命周期过程当中的一些共性问题，尤其是如何让公共数据发挥数据基本生产要素的功能，让数据动起来。

拓展公共数据范围 建设统一平台实现共享

公共数据的定义一直以来是行业内外的争议焦点，至今在法律上未有明确定论，国内外对此也规定不一。

《深圳经济特区数据条例》中规定“公共数据”是指公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据。

《上海市数据条例》将“公共数据”定义为本市国家机关、事业单位．经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构），在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据。

在《浙江省公共数据条例》中，公共数据的范围进一步扩大，也更具浙江特色，规定“本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位(以下统称公共管理和服务机构)，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。根据本省应用需求，税务、海关、金融监督管理等国家有关部门派驻浙江管理杌构提供的数据，属于本条例所称公共数据。”

北京师范大学互联网发展研究院院长助理、中国互联网协会研究中心副主任吴沈扩在接受21世纪经济报道记者采访时表示，《条例》把公共数据范围从行政机关扩大到国家机关，纳入了党委、人大、政协、法院、检察院等单位,为党政机关整体智治打下基础。“最大特点就在于它聚焦公共数据的使用规则，因此需要特别关注其对于公共数据的定义，这决定了公共数据开放使用的范围，是其他一切规则的起点，同时也决定了企业利用公共数据创造经济价值时的边界。”

同时《条例》明确规定，要建立一体化智能化公共数据平台。浙江省政府副秘书长、省大数据发展管理局局长金志鹏称，这一平台就是要打破信息孤岛，数据要充分共享，通过建设公共数据平台这样的一个载体来解决数据共享的问题。

华南师范大学法学院数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕也指出此举是数字政府建设的重点，意在打破“数字烟囱”，通过统一的平台来进行数据的收集、汇聚、共享和开放，这极大地构成了整个数字政府建设的数据基础。

而何渊认为这是地方在公共数据共享重大难点上的突破，“政府内部要形成一个共享池，让不同部门把数据都交出来，其实比我们想象的要难得多。如果没有这种明确的法律依据，只是用政府的行政手段去强推，是很难做出来的，这其实是一个非常大的痛点。浙江还特别强调要用财政资金去建立数字资源系统，包括它要求统一的标准和目录化管理，为的就是共享之后能够实现对接。”

《条例》强调公共数据应当以共享为原则、不共享为例外。公共数据按照共享属性分为无条件共享、受限共享和不共享数据。并明确规定了数据共享的流程和时间要求，比如无条件共享的公共数据，主管部门应当在两个工作日内予以共享。

何渊进一步介绍，“从重视速度和落实执行的角度来看，这份立法的精细化比以往的更好、更具有可操作性，不再仅仅是一些原则性的规定，已经开始出现了一些程序性的细则，包括时间和可追责的规定，我觉得是非常值得肯定的，也期待其他地方的相关立法可以借鉴。”

明确授权运营 鼓励数据利用开发

在马颜昕看来，《条例》的另一亮点在于规定了自然人、法人或者非法人组织利用依法获取的公共数据加工形成的数据产品和服务受法律保护。他指出此前出台的《浙江省数字经济促进条例》曾在一审稿阶段有过类似表述，但正式文件中被删除，此次《条例》重新添加表明了利用公共数据去加工做数据产品和服务在法律上受到保护。

“公共数据立法的最大难点之一在于公共数据到底有无权利、是否有财产权，财产权利归谁所有？如何保护？目前上位法还没有确定。共享层面还好说，一旦进入到开放利用的层面，还是要解决这个问题，”马颜昕补充道，“目前财产权利在法律上定性的争议非常大，广东省数字经济促进条例的写法是自然人、法人和非法人组织对依法获取的数据资源开发利用的成果，所产生的财产权益受法律保护，并可以依法交易。浙江省这一写法也是想在这个点上做一些突破，可以看出是经过很多讨论字斟句酌的结果。”

除此之外，《条例》强调公共数据的开放利用。“如何开放利用公共数据，可能是地方政府非常重要的一个着力点，”何渊认为公共数据本身就具有公共的属性，作为政府需要去做一些突破，能不能率先把有价值的数据在依法合规、保证数据安全的前提下，做一些制度创新，为未来数字产业的突破提供一些助力，也就数据要素市场怎么建立起来的关键。

公共数据的开放利用离不开授权运营。而在《条例》中也重点强调了这个部分，规定县级以上人民政府可以授权符合规定安全条件的法人或者非法人组织运营公共数据，并与授权运营单位签订授权运营协议。禁止开放的公共数据不得授权运营。

此前出台的《上海市数据条例》设有专门一节率先落地公共数据授权运营，但马颜昕认为《条例》相比上海更为具体，“甚至包括到底能不能收费都说清楚了，这是全国各个地方条例中写法最具体的，其实全国都在做公共数据授权运营，但浙江可以说是第一次在立法层面把这件事说明白。”

他进一步表示，《条例》努力在现有的法律框架之下激励企业参与到公共数据的开发当中，企业通过投入资本、技术、人力资源等方式进行开放利用，同时有利可图，“这是一个市场的运作逻辑，可见政府部门希望通过市场化的方式来进行公共数据业务。”

进一步深化个人信息保护 保障数据安全

《条例》第十七条指出，公共管理和服务机构收集数据时，不得强制要求个人采用多种方式重复验证或者特定方式验证。

浙江省人大法制委员会副主任委员、一级巡视员尹林表示，《条例》在个人信息保护问题上与上位法作了衔接，没有作出重复规定，同时针对实践中大家反映比较突出的问题，在上位法基础上作了细化和补充，主要有：一是严格限制个人生物识别信息收集，明确规定已经通过有效身份证件验明身份的,不得强制通过收集指纹、虹膜、人脸等生物识别信息重复验证。二是强化突发事件应对中的个人信息保护，要求对突发事件应对过程中收集的个人信息予以保密，只能用于应对突发事件，并在突发事件结束后采取数据封存、应用关停等处置措施。三是加强公共数据开放过程中的个人信息保护，明确规定开放涉及个人信息的数据，应当经过匿名化处理或者取得当事人的授权同意。四是建立个人信息权益救济机制，规定当事人认为开放的公共数据侵犯其合法权益的,有权提出撤回数据的要求。五是将保障数据安全贯穿于整个条例制度设计始终，并设置公共数据安全专章，通过建立健全数据安全制度，确保个人信息不发生泄露等方面问题。

对此，何渊认为，此规定总体上是想通过对政府内部进行整合，建立统一的公共数据平台，强调数据共享为原则，不共享为例外，这种规则让数据在内部形成一个数据中心，对外也强调公共数据收集和归集的合法性。

马颜昕也指出这是浙江省在公共数据立法中的又一亮点，在个保法的要求之上对重复验证问题进行了新规定，“个保法和最高院司法解释规定不能仅用人脸识别，规定要提供替代方案，浙江在此基础上还要求不允许重复验证，但这在实践中也存在一定的挑战性，具体怎么来执行可能还有大量的工作要做。”

同时，《条例》在贯彻落实《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》基础上又作了一些明确的规定，对数据安全进行了保障。金志鹏表示，《条例》首先落实了数据安全主体责任，明确谁收集谁负责、谁使用谁负责、谁运行谁负责的数据安全责任制。其次要建立一系列的制度，靠制度来约束，这就是我们讲的“制防”。第三个方面，要建立一系列的数据安全防护的技术标准，这就是我们讲的“技防”，通过各种技术来进行防范。

数字经济下地方政府的大数据治理和区域协同

公共数据是支撑党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治的重要基础资源，是推动省域治理体系和治理能力现代化的关键生产要素。

吴沈扩表示，浙江制定出台公共数据领域的基础性法规，对于全省上下纵深推进数字化改革，不断完善数字化改革制度规范体系，打造数字中国示范区和全球数字变革高地具有重要意义。“《浙江省公共数据条例》是国内首部针对公共数据的立法，回应了社会热点，根植于实践所需，对公共数据的定义、共享和使用等等做出了详细规定，为其他省份乃至全国的公共数据使用提供了浙江实践和经验。”

目前全国已有许多地方在公共数据方面进行探索，深圳、上海、江苏、安徽、广东都先后出台了相关法律规章。对此，马颜昕表示，在政府规章层面是各地都有相关政策，像广东、江苏都是地方政府规章，《条例》第一个上升到地方性法规，会有一定先行影响。其实各地方也已经形成一个公共数据管理的框架，各具特色，同时也形成了一些共识，比如说像统一平台。“《条例》最大的影响可能不在于条例本身的内容，而在于表现出来的政府未来想做的方向，《条例》反映的制度探索，有较大的影响力。其次《条例》的框架文本能够为长三角或者是珠三角这些相对来说数字经济比较发达的地区提供一定的参考的。

何渊对此表示认同，浙江先行示范，尤其是在数据的合法合规的开发方面，数据不是存在各个部门的手上，而是强调利用，目的是为了深化保障数字化改革，要促进省域的治理体系和治理能力，也就是说要促进公共数据应用的创新，“这是《条例》本身一个非常重要的意义，跟中央的逻辑是非常契合的，而相反一些地方的综合性立法，产生的社会效应可能并没有那么明显，因为政府首先要做的是自己手上的这些数据能不能发挥作用，能不能去探索出一条合法合规地利用这种公共数据去深化数字化改革，建立数字政府，推动数字经济，甚至再来谈数字社会、数字治理。”

他也指出，浙江等地的相关法律规章目前仅限于省域范围，跨省域范围如何进行数据的共享还有待于进一步提高。

《条例》提到县级以上人民政府应当按照长江三角洲区域一体化发展国家战略要求，加强公共数据发展和管理工作跨省域合作，推动公共数据标准统一，促进公共数据共享利用，发挥公共数据在区域一体化协同治理和跨区域协同发展中的驱动作用。

对此，何渊建议可以以已有的版本即示范法为基础，长三角地区分别到各自的人大去表决和通过，可能会加速长三角的一体化，“长三角作为中国最经济发达的地区之一，其实是要去做一个突破。如果能去做区域的立法协作的一些尝试，有利于公共数据的共享以及开放利用，可能会更有价值，所以我觉得完全是有可能去打造示范法的这一种模式。”

马颜昕则认为尽管长三角在省际立法层面协调相对来说缺乏法律机制，但是在制度层面相互借鉴，相互配合，最终形成具有统一模式的法律规定是很值得期待的。“公共数据立法其实还任重道远，地方立法固然重要，国家立法也需要探索推进。”