国研中心｜引导地方用好用足用准消费券，撬动消费与增长
今年3月以来，奥密克戎病毒传播导致疫情多点散发，居民收入和预期的不确定性增强，加快消费恢复和稳大盘的压力加大。与基建等政府投资相比，发放消费券能充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，短期内即可促进需求扩张，进而带动生产、投资与就业增加以及收入提升，有利于形成“消费扩大-生产投资增加-收入提升-消费扩大”的良性循环。因此，在疫情得到基本控制后，要引导地方政府认真总结既有消费券实践经验，进一步完善发放和使用政策，用好用足用准消费券，有效促进消费回补，带动生产投资市场恢复活力，加快帮助受疫情冲击影响较大的行业及小微企业纾困，助力经济运行在合理区间。
一、新冠疫情以来地方政府消费券政策实践的特点与成效
2020年新冠肺炎疫情暴发后，发放消费券成为地方政府提振消费、撬动增长的一个有效政策措施，数字消费券等创新进一步丰富了中国促进消费的政策实践。
一是消费券成为疫情后最受社会关注的地方性促消费政策。2020年3月起，随着疫情得到初步控制，消费券成为不少地方政府促进消费恢复的政策选项，也成为百姓普遍欢迎的政策，社会关注热度陡增。据不完全统计，新冠疫情以来中国先后有20多个省份、250多个城市先后发放超过500轮消费券。值得注意的是，自2022年3月以来，奥密克戎病毒传播引发新一轮疫情散发多发，经济运行再度受到冲击，又有重庆等10多个省市开始启动发放消费券，以期促进消费回补与信心恢复，消费券的关注热度于4月份再度攀升（见图1）。
二是消费券的杠杆效应普遍达到3倍以上，提振消费、促进信心恢复的效应明显。从需求端来看，政府发放的消费券，通常被居民放入意外所得心理账户，因此，其边际消费倾向将显著高于消费者的工资等确定性收入。出于兑现政府“红包”的激励，消费者理性的“自我控制”失效，消费意愿更强。消费者将消费券花掉的过程，实际支出低于其感知的公平市场价格，进而可获得较高的交易效用。换言之，消费券政策因消费者的“省钱效应”产生较强的“获得感”。从各地的消费券实践来看，满减机制设计叠加心理账户效应，提振消费的杠杆效应普遍在3倍以上（见表1）。深圳、武汉、北京等城市甚至达到9倍以上，如北京2020年发放的线上的数字消费券以10倍杠杆撬动了智能产品消费。表1 新冠疫情以来部分省市消费券发放情况
三是对受疫情冲击的小微企业带动效应更好。从供给端来看，定向消费券有助于为受疫情影响的特定行业纾困，特别是餐饮等受疫情冲击较大的服务业。而需求带动供给的机制设计，又可促进供给侧良性竞争，调动并发挥市场主体的积极性，避免直接“撒钱”给企业可能造成的效率损失。消费券的发放有效促进了这些行业的复工复产，商户交易额显著增加，甚至还有明显的溢出效应，即带动商户不含券消费的增加。中国财政科学研究院对2020年佛山消费券的实证分析发现，消费券对小微企业销售额的拉动效应更好，直接拉动效应达到2.97、间接拉动效应达到1.26，均明显高于对大规模商户的拉动效应。此外，消费券对受疫情冲击大、自我恢复能力差的商户带动效应更强。
图2 消费券对不同规模的商户的拉动效应
数据来源：中国财政科学院、蚂蚁研究院：《消费券促进居民消费及复工复产的效果评估》，2020年5月。
直接拉动效应=（消费券有效期总流水-事前窗口总流水）/消费券核销总金额
间接拉动效应=（消费券有效期总流水-事前窗口总流水）/消费券有效期内含券总流水
四是数字消费券降低了消费券成本，提高了核销效率。相比纸质消费券，数字消费券的“火耗”即券自身的成本更低，加之数字消费券核销效率更高，因此能更好、更快地撬动消费和增长。数字消费券还可有效防止冒领、骗补，确保消费券用于消费，而非转化为储蓄，也便于消费券使用的监管和实时评估消费券的经济拉动效果。从湖北等地2020年以来的数字消费券的实践来看，核销效率大多超过60%（见图3）。
二、地方消费券发放需要进一步完善的问题
虽然疫情以来地方消费券发放取得一定成效，但也暴露出一些问题，特别是因机制设计与财力所限，消费券用得还不够好、不够足、不够准。
（一）未能兼顾普惠性、公平性的公共政策目标
普惠、公平是“用好”消费券政策的重要前提条件。当前中国发放消费券主要是通过竞抢、抽奖、奖励等三种方式，其中竞抢方式占比最高，相当一部分居民、特别是存在“数字鸿沟”的老年群体、困难人群等特殊群体，以及奋战抗疫和生产服务一线等群体，不能或者无暇抢券，难以享受消费券政策红利。需要指出的是，本轮疫情冲击下，部分服务行业、大量小微企业经营困难，大量农民工等从业人员收入下降乃至失业，在疫情冲击下更加脆弱，亟需倾斜性的政策性救助，但各地新一轮消费券中仍然鲜有专门向低收入人群倾斜的政策设计。促销费也要保民生，没有普惠就会有损公共政策的公平性。
（二）财力不足地区“用得不够足”
消费券发放需要地方财力作为支撑。目前，消费券仍然主要是东部沿海地区大中型城市及中西部省会城市等经济条件较好地区的政策选项，中西部财力不足的地区则很少发放消费券。实际上，这些地区往往也是经济活力差、消费自我恢复难度大的地区，发放消费券对这类地区消费和增长恢复的边际撬动效应可能更强。从全国层面来看，消费券政策“用得不够足”，消费券在促进消费恢复中存在明显的“马太效应”，即财力好的城市通过消费券的发放恢复更快，财力差的城市因没钱发放消费券恢复更慢，区域间很不平衡，甚至日益分化。
（三）消费券机制设计仍有优化空间
消费券发放和使用的机制设计将直接影响政策效果。即便是经济发展水平高的城市，在政策实践中也存在着“用得不好”、“用得不准”的问题。例如，部分城市的消费券核销率偏低，乌鲁木齐消费券甚至不到10%。又如，一些城市的消费券使用的满减门槛较高，或者未能瞄准需要纾困的行业，导致对受疫情冲击大的行业及大量小微企业支持不足。居民对消费券的认识与使用也存在一个学习过程，有些城市消费券政策期限短，发放使用宣传不足，导致很多消费者无法获取或正确使用消费券，政策效果无法充分释放。
三、用好用足用准消费券的政策建议
疫情无情，政策当有力度、有温度、有精准度。优化机制设计引导地方用好消费券，提升消费券撬动消费与增长的“力度”；明确兼顾公平的政策导向，促进消费券向困难群体、受疫情冲击大的困难行业、小微企业以及经济运行困难的地区倾斜，更好地体现消费券这一公共政策的温度和精准度。
（一）用好：以数字消费券为主，辅之以合理的满减设计
在发放形式方面应以数字消费券为主，并辅之以合理的满减设计。数字消费券的发放，除了传统的微信、支付宝、京东等平台外，还可进一步考虑在防疫过程中居民普遍使用的健康宝等平台。对于因“数字鸿沟”而无法领取并使用数字消费券的弱势群体，以及疫情影响下的一些特困人群，则可考虑发放现金，以体现消费券政策的温度。
在使用期限方面，普惠性消费券使用期限应限定在7天内，宜选择周五发放，既可以实现周末和“期首效应”叠加，也可以较好地兑现到期效应。针对特定人群或重要消费领域的特殊消费券，则应适当放宽使用期限。
（二）用足：普惠和特殊消费券相结合，优化财政支出结构
应积极引导地方政府发放普惠性消费券。此次疫情波及面广，对全国大多数居民的消费活动都有不同程度的冲击和影响。普惠性消费券有利于充分发挥消费券对大多数居民的消费提振效应，消费回补、消费信心的恢复效果会更好。对特定的低收入群体，可在普惠基础上进一步发放特殊消费券，体现政策“温度”，更好地发挥社会救济与稳定作用，一定程度上可防止低收入群体因疫情返贫、致贫。
经济运行困难、地方财力不足的地区，应采取压减行政开支、优化财政支出结构以及适度扩大政府发债规模等措施，确保消费券发放有必要的资金保障。
（三）用准：发放定向消费券助力受疫情冲击大的行业及小微企业纾困
新冠疫情以来，特别是本轮疫情散发多发对大量生活服务业及小微企业的冲击影响最大，其恢复难度也更大。建议在疫情得到基本控制后，引导各地更多发放定向消费券，特别是针对小微企业集中的餐饮、交通、旅游、线下零售等服务业行业发放定向消费券，同时降低消费券满减门槛，以消费恢复促进企业、行业的恢复与稳定。
在发放消费券的同时，各地还要引导包括小微企业在内的市场主体加大促销力度，进一步放大消费券的拉动效应。鼓励商业企业和各类服务场所广泛接受消费券使用，不得擅自限定消费券的使用条件和消费内容。支持大型平台和商业企业采取打折等优惠和促销措施，提高使用消费券的吸引力，进一步放大消费券“撬动”消费与增长的杠杆效应。
我们认为，还应加强消费券发放管理和政策评估，动态完善消费券政策。指导各地加快制定消费券发放和政府专项资金拨付使用的管理规则，加强发放全过程的监督与审计，及时兑付消费券，客观评估消费券政策对拉动消费、稳定增长的实际效果。
（作者王微系国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员，王瑞民系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员）
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