21世紀經濟報道見習記者費心懿 上海報道

隨着碳中和時代腳步的邁進，包括光伏、風能在內的新能源受到越來越多的重視和政策上的支持。

以光伏發電爲例，在高景氣度的刺激下，近年來併網規模不斷突破新高。國家能源局公佈2021年光伏發電建設運行情況顯示，2021年我國光伏發電新增併網容量54.88GW，較上年增加6.68GW，同比上升13.9%，新增裝機容量爲全球第一。其中分佈式光伏電站佔比超過半成，達29.279GW。而分佈式光伏的推進帶來了新的需求——用地規模在不斷增加。

事實上，由於三北地區受到電網結構和消納問題的制約，各投資商近年來開始在中東南部搶灘登陸。

“光伏+農業”的模式在助力“雙碳”目標實現的同時，也爲鄉村振興戰略賦能。傳統的光伏發電站一般使用工業用地，成本高且資源利用率低；而利用農用地上空鋪設的發電板，不額外佔用土地資源，能夠提高土地利用率的同時，還能帶來經濟效益和社會效益。同時，光伏發電也是扶貧工作的一個重要手段。

不過，新的問題隨之而來，個別光伏企業下鄉開展的“農光互補”“漁光互補”“林光互補”項目幾年後成了“空殼”——只剩“光”沒有“農”，農光互補的互惠模式成了部分企業利用政策的手段。

對於光伏電站的投資方而言，光伏項目建設的前期投入資金大、審批週期長，電站運營壽命往往要達到20年至25年，在用地問題上隱含的風險也有可能阻礙項目進程甚至造成經濟損失。因而，光伏企業必須慎重對待涉農、涉水、涉林等項目中的用地問題，在符合現有法律法規的條件下，儘可能平衡多方的權益。

土地管理趨嚴

事實上，隨着土地“三調”（第三次全國國土調查）工作的完成，越來越多的省份開始以“三調”成果爲基礎，開展土地相關問題的相關整治。因此，包括涉及耕地、林地、水域的互補項目，也成爲重點核查對象。

近日，自然資源部有關負責人表示，爲更好地把耕地保護“長牙齒”硬措施法治化，將加快推動耕地保護法等立法進程。將耕地保護黨政同責、耕地年度“進出平衡”、耕地“非農化”“非糧化”禁止性規定等要求和政策措施上升爲法律規定。

此前，對農光互補等複合用地項目沿用了較長一段時間的合規性文件是原國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局2017年9月發佈的《關於支持光伏扶貧和規範光伏發電產業用地的意見》[國土資規（2017）8號]。該文件明確了光伏扶貧項目用地及利用農用地複合建設的光伏發電站項目的用地新規，強調除變電站及運管中心、集電線路杆塔基礎用地按建設用地管理，利用農用地佈設的光伏方陣可不改變原用地性質。

北京在明律師事務所的主任律師楊在明對21世紀經濟報道記者指出，國家對嚴格土地用途管制制度的原則是一貫的。只不過在不同歷史階段，根據發展形勢需要，有可能國家政策的收放更靈活一些，或者說表現在某些地方對待它的態度及程度有所不同，但是總體的原則始終是嚴格的用途管制。

“光伏+農業”需要解決光伏電站與農業生產“爭陽光、爭空間、爭土地”的矛盾。儘管各地針對複合型光伏項目的認定標準有所細微的區別，但基本的原則始終貫穿——以農爲主，以光爲輔。

此外，今年5月，水利部網站先後多次曝光江蘇省天崗湖光伏等礙洪問題視頻覈查整治工作進展。據水利部消息，該項目爲國家能源局2017年批覆的光伏發電領跑項目，2017年開始實施，分2期建設，共佔水面約9平方千米，佔泗洪縣境內天崗湖水域面積約70%，已辦理了環評、土地、規劃等手續，但未依法依規辦理水行政許可手續。根據要求，該項目要在5月底前完成對佔用湖泊行洪通道的光伏設施、圍網拆除；在12月底前完成對湖泊其它區域光伏等設施整改。

這也就意味着，諸如此類的光伏發電項目，在合規手續上可能涉及多方的管轄範圍。

新的政策也在推行當中。

5月17日，國家林業和草原局森林資源管理司下發《關於開展光伏電站建設使用林地書面調研的函》。該文件要求，根據單位裝機容量用地面積標準和光伏電站發展規劃，預測各地“十四五”期間光伏電站建設使用林地需求數量和主要建設區域。要求重點研究“林光互補”用地模式的允許範圍、技術要求與用地政策。

5月24日，水利部發布《水利部關於加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》要求，光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。

多地新規出臺

節約用地、保護耕地，從嚴審批、維護權益，是《土地管理法》的要求；遏制和防止耕地“非農化”“非糧化”，嚴守18億畝耕地紅線標準是保障國家糧食安全的根本所在。

近來，多地有關嚴格耕地用途的實施意見公佈，據21世紀經濟報道記者不完全統計，2022年以來，包括山東、河北、海南、內蒙古、河南、江蘇、山西等省、市、地區密集發聲。在實施新的光伏用地意見的同時，多地也在開展耕地佔用的核查工作。

隨着近期地方文件的發佈，過去的用地“規則”可能面臨收緊。

21世紀經濟報道記者注意到，山西省自然資源廳、山西省農業農村廳、山西省能源局、山西省林業和草原局聯合發佈的《關於加強光伏發電項目用地支持保障》的通知提到，採用“農光互補”模式使用永久基本農田以外的耕地建設光伏複合項目的，需縣級農業農村部門出具不影響農業生產的意見；符合“林光互補”要求佔用林地建設光伏複合項目的，需縣級林草部門出具不影響生態安全的意見後實施。

而河南省自然資源廳、發改委、農業廳、林業局聯合下發《關於嚴格耕地用途管制落實耕地“進出平衡”的實施意見》對風電、光伏項目的用地，做了進一步收嚴的要求。文件提出，光伏項目，使用農用地的，包括光伏方陣在內的所有用地均應當依法辦理建設用地審批手續。

對此，楊在明律師認爲，過去涉及到對農用地的管理監督在手段上相對比較簡陋。一些地方出臺這樣的規範性文件的用意可能在於，雖然是農用地性質，但是用建設用地上更合理更便捷的管理手段來進行管理，從而對“農光互補”項目可能造成耕地或基本農田破壞的現象強化監管。

在實際案例中，對光伏佔用農地的約束也表現得較爲嚴格，對已建成的違規光伏電站採取的監管手段中就包括限期拆除。

2022年4月，江蘇省自然資源廳公告，浙江新能全資孫公司未經批准、擅自佔用永久基本農田建設光伏項目。

2022年5月，行唐縣行特新能源公司200MV的“農光互補”項目在施工過程中與村民發生糾紛。石家莊市委、市政府成立調查組就相關事件進行調查，並責令項目停止施工，就行唐縣行特新能源公司“農光互補”項目施工過程中存在的涉嫌破壞生產經營罪立案調查，對項目負責人依法採取刑事拘留強制措施。

值得一提的是，在公開的裁判文書中，法院也表現出保護農民意願的傾向。

在《葉馬根與蘭溪市永昌街道童山村股份經濟合作社、蘭溪金瑞太陽能發電有限公司恢復原狀糾紛一審民事判決書》【（2017）浙0781民初4613號】中，原告要求被告恢復其承包的經營土地及魚塘原狀。裁判文書另查明，上述案件涉及的是一年產40兆瓦光伏電站項目的重點招商引資項目，需要流轉土地1500畝。

蘭溪市人民法院認爲，現該項目已經正式投產，因此原告恢復原狀的訴訟請求不具有可操作性，難以實現。但是法院也指出，根據《農村土地承包法》第七條之規定，農村土地承包應正確處理國家、集體、個人三者的利益關係。就現階段而言，加快農村土地承包經營權流轉有利於規模經營，符合國家政策導向，對於不願流轉的農戶，可以在保證農戶權益不受損失的前提下，以其承包土地數量、質量不下降爲原則，另行安排承包土塊。

法院強調，結合實際情況，光伏電站開發公司仍應考慮以土地置換、貨幣補償等合理方式，保護原告的權益。

在一地難求、政策收緊的當下，光伏企業需將電站用地合規問題的優先度提級，做好不同利益主體間的利益權衡。

京悅律師事務所的律師趙俊玉建議，能源公司一方應重視項目籌劃階段與村民一方的溝通協調，提前做好補償方案，以避免項目開工後引發不必要的糾紛。

（作者：費心懿 編輯：張偉賢）