21世纪经济报道记者 王峰 北京报道 

“双减”是一场重大教育改革，也是影响万千学生家庭的民生大事。

在近日举行的十三届全国人大常委会第三十七次会议上，《国务院关于有效减轻过重作业负担和校外培训负担，促进义务教育阶段学生全面健康发展情况的报告》（下称《报告》）提请审议。

《报告》指出，一年多来，在各方共同努力下，“双减”工作扎实推进，但“双减”工作具有长期性、复杂性、艰巨性，存在许多问题和不足。

教育部部长怀进鹏受国务院委托向全国人大常委会会议作报告时指出，“经过‘双减’一年多来的实践，我们进一步加深了对造成学生负担过重和家长教育焦虑深层次原因的认识。”他将此归因于职普协调发展、中高考竞争性选拔、就业竞争压力以及收入分配、社会保障制度不完善等因素。

对于下一步工作考虑，《报告》提出，要加强学科类隐形变异培训治理，强化非学科类培训监管，还要出台校外培训行政处罚办法和行政执法事项指导目录，加快推动校外培训监督管理立法。

大力压减学科类培训机构数量

校外培训监管是“双减”的重要内容。

《报告》介绍，在强化校外培训监管方面，不再审批新的学科类培训机构，2021年底前实现了“营转非”、“备改审”完成率100%，所有省份出台政府指导价，大力压减学科类培训机构数量。在寒暑假对学科类培训开展专项行动，各地共发现查处隐形变异违规培训2.4万余起。

同时，各地组织开展“回头看”，累计排查校外培训机构17.2万个、材料24.3万份、人员40.5万人，推动完成了4614个问题机构整改。持续开展巡查执法，累计出动执法检查人员132万人次；线上日常巡查，发现1600多条违规线索，对66个违规培训机构给予了处罚，共关停下架了199个违法违规教育类网站和移动应用程序（APP）。

此外，对校外培训广告进行全面排查清理，2021年各地市场监管部门共办结校外培训广告案件2119件。

“双减”政策要求不刊登、不播发校外培训广告。一名校外培训机构负责人告诉21世纪经济报道记者，抖音、淘宝、小红书等多家平台都修订了管理规范，学科培训类内容被禁止发布。例如，在小红书上，非报备内容一经平台发现，轻则扣除品牌分，重则品牌词相关内容会被限流。

《报告》指出，经过各方不懈努力，校外培训市场“虚火”大幅下降，野蛮生长现象得到有效遏制。义务教育阶段线下学科类培训机构数量由原来的12.4万个压减至4932个，压减率96%，线上学科类培训机构由原来的263个压减至34个，压减率87.1%，绝大多数学生校外培训时长较“双减”前减少了50%以上。

“‘双减’开局起步良好，转型政策持续落地，阶段性成效初步显现，但深层次改革任重道远。”全国人大常委会委员、中国高等教育学会会长杜玉波在审议时说。

“我们要保持头脑清醒，对已经取得的成绩决不能估计过高，对工作的长期性、复杂性、艰巨性决不可低估。”他说。

防止非学科类培训过度逐利

目前，学科类和非学科类校外培训监管都还存在短板。

《报告》指出，学科类培训隐形变异难题还需破解，要保持声势不减、力度不减。

有的机构以“高端家政”、“众筹私教”、“住家教师”等名义违规开班，隐蔽性强，存在发现难、取证难、查处难的问题。有的机构表面关门闭店，实则转移到居民楼、酒店、咖啡厅等隐秘地点违规开展培训。还有机构提供线下“一对一”家教服务，或通过通讯软件开展线上培训。

“现在地下的课外辅导班并没有明显减少，（有的）连通过微信转账的都没有了，直接给现金，老师到家里去辅导，有的还采取‘一对一’的方式进行辅导。所以我们必须要解决根本问题。” 全国人大常委会委员丛斌在审议时说。

全国人大常委会委员、中国教育学会副会长周洪宇对21世纪经济报道记者表示，要将学科类培训隐形变异问题查处工作纳入省、市、县和乡镇（街道）网格化综合治理体系，充分发挥社区综合治理功能，开展区域巡查执法。

《报告》指出，非学科类培训种类繁多，行业属性突出，涉及多个部门，法律法规尚不完善，机构底数尚未完全摸清，还存在监管盲区。部分地方部门协同不足，在资质审核、预收费监管等基础性工作上进展缓慢，没有形成治理合力。

《报告》还指出，资本从学科类培训撤离后，有的流向非学科类培训领域，亟待加强引导和规范，防止过度逐利。

此外，各地校外教育培训断续停业，机构倒闭、人员失业、家长退费难等风险明显上升。

周洪宇认为，应积极引导校外培训机构及校外培训教师转型。

根据《报告》，义务教育阶段学科类培训机构数量目前已压减至4966个，其余关停或转型为非学科类培训机构。

目前，28个省份出台了非学科类培训机构设置标准。例如，广东省教育厅分别联合科学技术厅、文化和旅游厅、体育局出台了科技类、文化艺术类、体育类校外培训机构设置标准（试行）。

此外，“进校”也将是校外培训机构转型的大舞台。《报告》提出，健全非学科类培训机构参与学校课后服务机制，使非学科类培训成为学校教育的有益补充。

《报告》披露，各地各校引进28万名专业人员参与课后服务，85%以上的学校开设了科普、文艺、体育、阅读等兴趣类活动课程。

“开展‘5+2’课后服务以后，教师的集体备课、教研等时间少了。这需要加强研究，加快解决，比如扩大课后服务专业人员资源等。”全国人大常委会委员庞丽娟在审议时说。

10月29日，在科大讯飞2022年三季报业绩说明会上，科大讯飞有关负责人介绍，课后服务的潜在市场有1000多亿元。鸿合科技也在近日升级了“鸿合三点伴”课后服务产品，除了课程体系、运营服务、管理平台外，还新推出了课后服务师资培训、智能硬件。

不过，课后服务绝不是一个逐利的市场。《报告》指出，课后服务经费主要用于参与课后服务教师和相关人员补助。

全面系统深化改革

“‘双减’取得了初步成效，但我觉得目前情况还不能太乐观，因为‘双增’的社会土壤还没有改变，家长的竞争意识没改变，孩子竞争的格局也没改变。”全国人大常委会委员郑功成在审议时说。

《报告》也对造成学生负担过重和家长教育焦虑的深层次原因进行了梳理。

怀进鹏分析指出，“从教育内部来讲，主要是职普协调发展和中高考竞争性选拔；从教育外部来讲，主要是就业竞争压力以及收入分配、社会保障制度不完善，我国发展不平衡不充分等问题。这些内外部问题层层传导，导致学生学业压力较大，引发家长教育焦虑，需要进一步加大力度，全面系统深化改革。” 

“我觉得这个分析很透彻，主题突出，找到了病根。”在分组审议《报告》时，丛斌说。

杜玉波在审议时建议，要继续深化依据高中学业成绩、依据高考成绩和参考综合素质评价的“两依据一参考”考试招生制度改革，强化学生综合素质评价体系在招生中的作用，突出关键能力考察，推动依标命题、难易适度、学考一致，引导学生更加全面个性的发展。

《报告》提出，要着眼长远，完善立法，出台校外培训行政处罚办法和行政执法事项指导目录，加快推动校外培训监督管理立法。

全国人大常委会委员李学勇在审议时表示，要总结“双减”工作中行之有效的政策措施和方法经验，及时上升为法律法规，完善相关法律制度，充分发挥法治的引领和保障作用。

西南大学法学院副教授张海鹏也曾对21世纪经济报道记者表示，校外培训机构监管能否取得成功，关键在于能否正确认识校外培训教育的功能作用，并采取针对性的监管措施，进而在校外培训治理中实现善治。校外培训的监管重点要从主体管制转向行为规制，针对各类培训机构建立起基于行为、内容的动态监管体系。