“作为我国第二部流域法律，《黄河保护法》是全面推进国家‘江河战略’法治化的标志性立法。”中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅对第一财经记者说。

《黄河保护法》日前经第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过，将于2023年4月1日起施行。

多位专家在接受第一财经记者采访时表示，《黄河保护法》体现了诸多领域的新进步，但同时，该法的实施也面临一系列新挑战，需进一步推进流域治理进程，“量身定制”黄河流域司法体制。

流域立法“量身定制”

吕忠梅表示，流域立法重在根据不同流域的自然条件、经济社会发展阶段和特征“量身定制”，也要体现流域作为自然地理单元和社会经济发展条件的共性。相比《长江保护法》制定时的无先例可循，《黄河保护法》可以从《长江保护法》的实施过程获得一些经验和教训，在立法上进行改进与完善。从这个意义上，对两部法律进行比较可以看到中国流域立法的进步。

吕忠梅分析说，《长江保护法》对流域采用了“干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的相关县级行政区域”的国土空间的概念界定方式，超越了传统立法将流域界定为“水系空间”的旧式，呈现了流域资源、生态、环境的“一体三面”特性，明确了流域的“自然属性”与“经济社会属性”。比《长江保护法》进步的是，《黄河保护法》将“文化”纳入流域的内涵，体现了流域的“自然属性”“经济社会属性”和“文化属性”。

此外，《黄河保护法》将“生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全”置于水污染防治一章之前，更好体现了黄河流域生态保护和高质量发展“重在保护、要在治理”的要求。

在流域治理上，能否建立更加完善的治理体制机制至关重要。吕忠梅介绍，《长江保护法》创设了国家流域协调机制、省际合作协同机制。《黄河保护法》在沿用这一制度的基础上，在国家机制层面进一步明确了黄河流域管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构的流域统一治理管理的职能；在省际协作机制上，依托“河湖长制”建立了黄河流域省际河湖长联席会议制度。

“这就形成了‘重大事项国家统筹+重点事项流域机构统管+相关事项省际协调合作’的流域治理管理新机制，进一步提升了流域治理管理的系统性、整体性。”吕忠梅说。

“督政”与“督企”结合

“长期以来，黄河流域的生态环境违法行为数量居高不下。”天津大学法学院院长、国家生态环境专家委员会委员孙佑海分析说，黄河流域的生态环境违法行为有其特殊性，包括上中游地区“抢占水资源”的行为、上游地区破坏水土保持的行为、严重污染水体的行为、生态环境损害行为、破坏生态系统服务功能的行为等。但限于以区域为主的管理体制，解决起来往往力不从心。

他举例说，黄河水资源总量不到长江的7%。黄河以全国2%的水资源总量承担全国15%的耕地面积和12%人口的供水任务，同时还承担一般清水河流所没有的输沙任务以及向流域外供水的任务。水资源短缺直接导致部分支流甚至黄河干流断流，生态环境用水得不到保障，加剧了水环境污染，对下游生态造成损害。但一些地区和单位为了局部利益，违法抢占水资源，其中包括用中上游地区的水库违规截水。

今年全国两会期间，民建中央《关于加强黄河源区生态保护筑牢黄河水塔的提案》也反映，当前，黄河源区生态保护主要存在四个方面的问题：生态退化的总体趋势尚未得到根本遏制；源区所在的青海省境内90%为限制开发区和禁止开发区，生态保护和社会发展的矛盾较为突出；源区现有的生态补偿项标准偏低；源区的生态监测体系不完善。

中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南也介绍，目前，黄河流域水质和各省区空气质量均低于全国平均水平，特别是汾渭平原污染严重；流域土壤污染程度和尾矿库环境风险较高。

吕忠梅对第一财经记者表示，在“督政”与“督企”相结合上，《黄河保护法》紧盯黄河流域高质量发展不足这个短板，加大政府责任、加重企业责任。比如，在沿用《长江保护法》规定的行政责任、民事责任和公益诉讼、刑事责任的基础上，将行政处罚的上限提升至500万元并实行“双罚”；新增了与黄河流域重点保护区、野生动物保护、自然保护地保护有关的刑事责任。

构建流域司法体制

“我国正在建设法治强国，‘江河战略’也在推进法治化。”中国技术经济学会环境技术经济分会理事张建红对第一财经记者表示，《黄河保护法》突出流域特殊性，为在法治轨道上推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力保障和法律指导。

《黄河保护法》明确，国家加强黄河流域司法保障建设，组织开展黄河流域司法协作，推进行政执法机关与司法机关协同配合，鼓励有关单位为黄河流域生态环境保护提供法律服务。

“在一个流域，如果没有一个有权威的流域管理机构在行使管理职权，该流域的生态环境违法行为就不会得到有效预防，各种生态灾害就会源源不断地产生。”孙佑海说。

他分析说，一旦各类生态环境违法行为没有预防得住，就很有可能发生生态环境损害的后果，于是，各类生态环境纠纷就会源源不断地涌向司法机关。但司法机关同样也遇到体制不合理的问题，导致其难以及时有效地作为第三方解决生态环境纠纷。这是因为，从黄河流域的实际情况看，每一类违法行为的发生，都有可能涉及到上下游、左右岸以及区域和流域的关系问题，地方司法机关处理起来面临着地方保护干扰与法制统一的难题。

“司法是解决社会矛盾纠纷的最后一道防线。”孙佑海认为，为遏制黄河流域生态环境违法行为，同时为实现全流域的高质量发展创造良好的法治环境，可设立黄河流域生态环境法院，组建黄河流域生态环境检察院，成立黄河流域统一的公安机构，强化生态环境司法与行政之间的有机衔接。

比如，黄河流域生态环境法院可实行案件跨区域集中管辖，有助于统一裁判尺度，有效破解地方保护主义的干扰，强化黄河流域生态环境司法保护力度；黄河流域生态环境检察院可以与黄河流域的专门审判机关的设置相匹配，办理跨行政区划的案件；黄河流域统一公安机构作为黄河流域管理机构的一个组成部分，可充分发挥公安机关在侦查环境犯罪案件的重要作用，为正确开展检察和审判工作奠定良好基础。

孙佑海同时表示，设立黄河流域司法机构，决不能以削弱相关区域的生态环境司法为代价，应妥善处理好流域司法与区域司法之间的衔接关系。属于黄河全流域司法职能的，应当由黄河流域司法机构履行和担当；属于区域司法职能的，就应当充分发挥该区域司法的职能作用。

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