“作爲我國第二部流域法律，《黃河保護法》是全面推進國家‘江河戰略’法治化的標誌性立法。”中國法學會副會長、中國法學會環境資源法學研究會會長呂忠梅對第一財經記者說。

《黃河保護法》日前經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過，將於2023年4月1日起施行。

多位專家在接受第一財經記者採訪時表示，《黃河保護法》體現了諸多領域的新進步，但同時，該法的實施也面臨一系列新挑戰，需進一步推進流域治理進程，“量身定製”黃河流域司法體制。

流域立法“量身定製”

呂忠梅表示，流域立法重在根據不同流域的自然條件、經濟社會發展階段和特徵“量身定製”，也要體現流域作爲自然地理單元和社會經濟發展條件的共性。相比《長江保護法》制定時的無先例可循，《黃河保護法》可以從《長江保護法》的實施過程獲得一些經驗和教訓，在立法上進行改進與完善。從這個意義上，對兩部法律進行比較可以看到中國流域立法的進步。

呂忠梅分析說，《長江保護法》對流域採用了“幹流、支流和湖泊形成的集水區域所涉及的相關縣級行政區域”的國土空間的概念界定方式，超越了傳統立法將流域界定爲“水系空間”的舊式，呈現了流域資源、生態、環境的“一體三面”特性，明確了流域的“自然屬性”與“經濟社會屬性”。比《長江保護法》進步的是，《黃河保護法》將“文化”納入流域的內涵，體現了流域的“自然屬性”“經濟社會屬性”和“文化屬性”。

此外，《黃河保護法》將“生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全”置於水污染防治一章之前，更好體現了黃河流域生態保護和高質量發展“重在保護、要在治理”的要求。

在流域治理上，能否建立更加完善的治理體制機制至關重要。呂忠梅介紹，《長江保護法》創設了國家流域協調機制、省際合作協同機制。《黃河保護法》在沿用這一制度的基礎上，在國家機制層面進一步明確了黃河流域管理機構、黃河流域生態環境監督管理機構的流域統一治理管理的職能；在省際協作機制上，依託“河湖長制”建立了黃河流域省際河湖長聯席會議制度。

“這就形成了‘重大事項國家統籌+重點事項流域機構統管+相關事項省際協調合作’的流域治理管理新機制，進一步提升了流域治理管理的系統性、整體性。”呂忠梅說。

“督政”與“督企”結合

“長期以來，黃河流域的生態環境違法行爲數量居高不下。”天津大學法學院院長、國家生態環境專家委員會委員孫佑海分析說，黃河流域的生態環境違法行爲有其特殊性，包括上中游地區“搶佔水資源”的行爲、上游地區破壞水土保持的行爲、嚴重污染水體的行爲、生態環境損害行爲、破壞生態系統服務功能的行爲等。但限於以區域爲主的管理體制，解決起來往往力不從心。

他舉例說，黃河水資源總量不到長江的7%。黃河以全國2%的水資源總量承擔全國15%的耕地面積和12%人口的供水任務，同時還承擔一般清水河流所沒有的輸沙任務以及向流域外供水的任務。水資源短缺直接導致部分支流甚至黃河干流斷流，生態環境用水得不到保障，加劇了水環境污染，對下游生態造成損害。但一些地區和單位爲了局部利益，違法搶佔水資源，其中包括用中上游地區的水庫違規截水。

今年全國兩會期間，民建中央《關於加強黃河源區生態保護築牢黃河水塔的提案》也反映，當前，黃河源區生態保護主要存在四個方面的問題：生態退化的總體趨勢尚未得到根本遏制；源區所在的青海省境內90%爲限制開發區和禁止開發區，生態保護和社會發展的矛盾較爲突出；源區現有的生態補償項標準偏低；源區的生態監測體系不完善。

中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長王金南也介紹，目前，黃河流域水質和各省區空氣質量均低於全國平均水平，特別是汾渭平原污染嚴重；流域土壤污染程度和尾礦庫環境風險較高。

呂忠梅對第一財經記者表示，在“督政”與“督企”相結合上，《黃河保護法》緊盯黃河流域高質量發展不足這個短板，加大政府責任、加重企業責任。比如，在沿用《長江保護法》規定的行政責任、民事責任和公益訴訟、刑事責任的基礎上，將行政處罰的上限提升至500萬元並實行“雙罰”；新增了與黃河流域重點保護區、野生動物保護、自然保護地保護有關的刑事責任。

構建流域司法體制

“我國正在建設法治強國，‘江河戰略’也在推進法治化。”中國技術經濟學會環境技術經濟分會理事張建紅對第一財經記者表示，《黃河保護法》突出流域特殊性，爲在法治軌道上推進黃河流域生態保護和高質量發展提供了有力保障和法律指導。

《黃河保護法》明確，國家加強黃河流域司法保障建設，組織開展黃河流域司法協作，推進行政執法機關與司法機關協同配合，鼓勵有關單位爲黃河流域生態環境保護提供法律服務。

“在一個流域，如果沒有一個有權威的流域管理機構在行使管理職權，該流域的生態環境違法行爲就不會得到有效預防，各種生態災害就會源源不斷地產生。”孫佑海說。

他分析說，一旦各類生態環境違法行爲沒有預防得住，就很有可能發生生態環境損害的後果，於是，各類生態環境糾紛就會源源不斷地湧向司法機關。但司法機關同樣也遇到體制不合理的問題，導致其難以及時有效地作爲第三方解決生態環境糾紛。這是因爲，從黃河流域的實際情況看，每一類違法行爲的發生，都有可能涉及到上下游、左右岸以及區域和流域的關係問題，地方司法機關處理起來面臨着地方保護干擾與法制統一的難題。

“司法是解決社會矛盾糾紛的最後一道防線。”孫佑海認爲，爲遏制黃河流域生態環境違法行爲，同時爲實現全流域的高質量發展創造良好的法治環境，可設立黃河流域生態環境法院，組建黃河流域生態環境檢察院，成立黃河流域統一的公安機構，強化生態環境司法與行政之間的有機銜接。

比如，黃河流域生態環境法院可實行案件跨區域集中管轄，有助於統一裁判尺度，有效破解地方保護主義的干擾，強化黃河流域生態環境司法保護力度；黃河流域生態環境檢察院可以與黃河流域的專門審判機關的設置相匹配，辦理跨行政區劃的案件；黃河流域統一公安機構作爲黃河流域管理機構的一個組成部分，可充分發揮公安機關在偵查環境犯罪案件的重要作用，爲正確開展檢察和審判工作奠定良好基礎。

孫佑海同時表示，設立黃河流域司法機構，決不能以削弱相關區域的生態環境司法爲代價，應妥善處理好流域司法與區域司法之間的銜接關係。屬於黃河全流域司法職能的，應當由黃河流域司法機構履行和擔當；屬於區域司法職能的，就應當充分發揮該區域司法的職能作用。

責任編輯：劉萬里 SF014